RECURSO DE APELACIÓN

     EXPEDIENTE: SUP-RAP-009/97

     ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

     AUTORIDAD RESPONSABLE:

     CONSEJO GENERAL DEL

     INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

     MAGISTRADO PONENTE:

     LIC. LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ

     SECRETARIOS:

     LIC. ARTURO FONSECA MENDOZA

     LIC. ANGEL PONCE PEÑA

     LIC. JOSÉ HERMINIO SOLÍS GARCÍA

México, Distrito Federal, a dieciocho de abril de mil novecientos noventa y siete.

V I S T O S para resolver los autos del recurso de apelación, SUP-RAP-009/97, promovido por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral emitido el veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, por el que se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los 30 días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral, y

 R E S U L T A N D O

PRIMERO. En la sesión ordinaria celebrada el veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, dentro de los asuntos del orden del día, se sometió a discusión y aprobación del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el proyecto de acuerdo por el que se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los 30 días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral.

Lo anterior, no deberá entenderse aplicable a los programas de asistencia social o ayuda a la comunidad derivados de emergencias sociales o programas de seguridad civil por la eventualidad o presencia de condiciones de riesgo a la población. Acuerdo que fue aprobado por unanimidad.

SEGUNDO. Inconforme con dicho acuerdo, el representante propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y siete, presentó recurso de apelación ante la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del Instituto Federal Electoral, quien le dio el trámite correspondiente y remitió a esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el expediente que al efecto formó, en el que, entre otros documentos, se contiene el escrito relativo al medio de impugnación que se resuelve, su informe circunstanciado y las pruebas ofrecidas y aportadas, que fueron recibidos en la oficialía de partes de esta Sala Superior, el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y siete, a las diecinueve horas con veinte minutos.

TERCERO. El dos de abril siguiente, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación turnó el expediente al Magistrado Leonel Castillo González, para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

CUARTO. El catorce de abril de mil novecientos noventa y siete, el Magistrado Ponente tuvo por radicado el expediente; reconoció la personería de J. Enrique Ibarra Pedroza como representante propietario del partido político recurrente ante la autoridad electoral responsable; admitió a trámite el recurso; tuvo por ofrecidas y admitió las pruebas enumeradas por el actor; las causas de improcedencia que hizo valer la autoridad electoral fueron reservadas para ser resueltas en el momento de dictar sentencia y en el mismo acto declaró cerrada la instrucción, con lo que el asunto quedó en estado de dictar sentencia.

 C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41 fracción IV, y 99 párrafo cuarto fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186 fracción III inciso a), y 189 fracción I inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 40 párrafo 1 inciso b), 44 párrafo 2 inciso a), y 47 párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra un acto emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral durante la etapa de preparación del proceso electoral.

SEGUNDO. La resolución reclamada se funda en los siguientes razonamientos:

 "ANTECEDENTES

I.- El 27 de enero de 1994, se dio a conocer en el Consejo General del Instituto Federal Electoral, un acuerdo denominado "Compromiso por la Paz, la Justicia y la Democracia", suscrito por la dirigencia nacional y los candidatos a la presidencia de la República de ocho de los nueve partidos políticos con registro, con la voluntad expresa de ser "una contribución al proceso de paz y a la solución de los problemas que hoy se plantea la conciencia del país en el marco del proceso electoral federal en curso".

Entre los acuerdo básicos contenidos en el documento de referencia, el primero se orientó a "tomar las decisiones que conduzcan a crear las condiciones de confianza y certidumbre en todas las instancias que intervienen en el proceso electoral".

En el punto 4 del apartado relativo a la creación de condiciones para una elección imparcial, se estableció expresamente el compromiso político de "impedir el uso de recursos y programas públicos en favor de cualquier partido político o campaña electoral".

II. En el marco del acuerdo político-electoral citado en el punto anterior, el Ejecutivo Federal acordó, durante el proceso electoral federal de 1994, la suspensión de las campañas de comunicación social del gobierno federal en radio y televisión, de los principales programas gubernamentales, durante un período de 20 días previos a la jornada electoral de ese año.

III. En la iniciativa que el titular del Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión el 6 de noviembre de 1996, relativa a la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros diversos ordenamientos legales, se contenía, en la propuesta correspondiente al artículo 48 del Código Electoral un párrafo 14, que disponía que "20 días antes de la jornada electoral se suspenderán las campañas de comunicación social en radio y televisión de las acciones especiales de política de apoyo social del gobierno federal".

 CONSIDERANDO

1.- Que en términos de lo dispuesto en el artículo 68 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral es el depositario de la autoridad electoral y responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones.

2.- Que según lo dispuesto por el artículo 69 del mismo ordenamiento, entre los fines del organismo electoral, se encuentran los de contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; y llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática.

3.- Que en términos de lo dispuesto por el artículo 2, del Código de la Materia para el desempeño de sus funciones, las autoridades electorales establecidas por la constitución y el propio código contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales.             

4.- Que según lo dispone el artículo 73 de la ley electoral, el Consejo General es el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.

5.- Que en razón de que los mecanismos de difusión pública de los programas gubernamentales de asistencia social puede definirse como un método publicitario, esto es, un mecanismo de divulgación de ideas que tienden a provocar comportamientos o actitudes en los individuos, la misma podría ser considerada, especialmente durante los días previos a la realización  de los comicios electorales, como inductiva u orientadora del sentido del sufragio ciudadano, por lo que resulta conveniente que el Consejo General, con el propósito de crear un mejor ambiente pre-electoral y abrir espacios más amplios de reflexión a los ciudadanos para el cumplimiento de sus obligaciones electorales, exhorte a los gobiernos federal, estatales y municipales, para que durante los 30 días previos a las elecciones y el propio día de la jornada electoral, se suspenda la difusión o realización de campañas dirigidas a la población relativas a la ejecución de programas de beneficio social.

6.- Que la exhortación a que se refiere el presente acuerdo, a partir de los antecedentes anteriormente mencionados, se inscribe, además de las facultades expresas señaladas en el espíritu de legislador incorporado a la ley electoral y de las propias responsabilidades del Consejo General para propiciar, por todos los medios posibles, la creación de mejores condiciones de equidad en la competencia electoral entre todos los actores políticos.

Igualmente en este orden de ideas, la autoridad electoral se hace cargo de la expresa voluntad de las autoridades gubernamentales para coadyuvar a la creación de las mejores condiciones de competencia electoral, en el marco de los principios rectores de la función electoral.

En razón de los antecedentes y consideraciones expresados, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 2; 68; 69, párrafos 1, incisos a), b), f) y g), y 2;  y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 82, párrafo 1, inciso z), del mismo ordenamiento, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emite el siguiente

 ACUERDO

PRIMERO.- Se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los 30 días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral.

Lo anterior, no deberá entenderse aplicable a los programas de asistencia social o ayuda a la comunidad derivados de emergencias sociales o programas de seguridad civil por la eventualidad o presencia de condiciones de riesgo a la población.

SEGUNDO.- El presente acuerdo deberá ser ampliamente difundido entre los diversos órganos de gobierno a nivel federal, estatal y municipal, exhortando también a su más amplia difusión y estricta aplicación y vigilancia en todos los niveles de la administración pública.

TERCERO.- El presente acuerdo deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación."

TERCERO. Los agravios expresados por el partido político recurrente son del siguiente tenor:

Primer Agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo "Se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan toda actividad de difusión o publicidad en relación con los programas gubernamentales de bienestar social, durante los treinta días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral". Al respecto, la responsable señala como antecedente I del citado acuerdo que "El veintisiete de enero de mil novecientos noventa y cuatro, se dio a conocer en el Consejo General del Instituto Federal Electoral, un acuerdo denominado "Compromiso por la Paz, la Justicia y la Democracia", suscrito por la dirigencia nacional y los candidatos a la presidencia de la república de ocho de los nueve partidos políticos con registro, con la voluntad expresa de ser "una contribución al proceso de paz y a la solución de los problemas que hoy se plantea la conciencia del país en el marco del proceso electoral federal en curso".

Entre los acuerdos básicos contenidos en el documento de referencia, el primero se orientó a "tomar las decisiones que conduzcan a crear las condiciones de confianza y certidumbre en todas las instancias que intervienen en el proceso electoral".

En el punto 4 del apartado relativo a la creación de condiciones para una elección imparcial, se estableció  expresamente el compromiso político de "impedir el uso de recursos y programas públicos en favor de cualquier partido político o campaña electoral".

"Preceptos violados". Artículos 41, fracción III, 71, 72, 135 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos y 41, 47 y 48 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". Se cita un acuerdo que dio origen a diversas reformas legales publicadas en el Diario Oficial durante mil novecientos noventa y cuatro.  Posteriormente, todos los partidos políticos en el año de mil novecientos noventa y seis, consensaron una reforma constitucional, la cual generó una transformación profunda en el sistema electoral mexicano, creándose todo un marco jurídico electoral, mismo que es obligación del Consejo General y de las demás instancias electorales, de respetar, acatar y velar por su observancia. Mientras que con el acuerdo que se emite se asume la posición de legislador, se contraría la letra y el sentido de la propia ley y se vulnera el marco del proceso electoral federal.

En efecto, el contenido de la reforma electoral se ubica en la legislación constitucional y ordinaria la cual fue emitida conforme a nuestra legislación constitucional por las autoridades competentes a que se refieren los artículos 71, 72, y 135 constitucionales, respectivamente.

En uso de tales atribuciones, se estableció el marco del proceso electoral federal y se crearon las condiciones de certidumbre y confianza en todas las instancias que intervienen en el proceso electoral, y también se crearon las condiciones para una elección imparcial y los mecanismos para impedir el uso de recursos y programas públicos en favor de cualquier partido político o campaña electoral.

Para tal efecto, en el artículo 41, fracción III de la Constitución se establecieron las garantías correspondientes y en el libro segundo, particularmente en el título tercero del COFIPE, se estableció el régimen de financiamiento de los partidos políticos, así como de prerrogativas, acceso a la radio y a la T.V., disposiciones que deben ser acatadas por todas las instituciones que intervienen en el proceso electoral, que establecen las condiciones de confianza y certidumbre en las propias instancias, y a cuyo marco de actuación deben someterse las autoridades electorales, no pudiendo suplantarlas ni modificarlas.

En el caso que nos ocupa, el legislador, en su ámbito competencial, decidió expresamente, como más adelante se acredita, no incluir en la legislación ordinaria disposición alguna que impidiera ni inhibiera o invitara al Gobierno Federal, ni a ninguna otra instancia o autoridad a no realizar y dar difusión a sus acciones políticas de cualquier naturaleza, por lo que la voluntad del Poder Legislativo Federal no puede ser suplantada, violentada ni sustituida por instancia alguna, por lo que al emitir el Consejo General del IFE un acuerdo que exhorta en tal sentido a los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales, incurre en exceso de sus atribuciones, violando flagrantemente la legislación federal, y generando incertidumbre en agravio de la seguridad jurídica y legalidad que debe prever el sistema jurídico mexicano."

Segundo Agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala en el antecedente II que "En el marco del acuerdo político-electoral, citado en el punto anterior, el Ejecutivo Federal acordó durante el proceso electoral federal de mil novecientos noventa y cuatro, la suspensión de las campañas de comunicación social del Gobierno Federal en radio y televisión, de los principales programas gubernamentales, durante un período de veinte días previos a la jornada electoral de ese año".

"Preceptos violados". Artículos 72, 73, 74 y 75 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". Como se observa de la simple lectura de la parte del antecedente antes impugnado, se desprende una evidente violación al pretender establecer como antecedente del acuerdo que se impugna, la manifestación de suspender las campañas de comunicación social del Gobierno Federal por el Ejecutivo Federal en el proceso electoral federal de mil novecientos noventa y cuatro, ya que esto no es cierto, sino que lo cierto es que solamente se suspendió la difusión de los Programas de Solidaridad y Procampo. Además, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, se encontraba integrado por un Consejero del Poder Ejecutivo, mismo que era el Secretario de Gobernación y fungía como presidente del propio Consejo, y por lo tanto, participó en el acuerdo y, toda vez que actualmente no cuenta con dicha representación, en virtud de las reformas constitucional y legal de mil novecientos noventa y seis, sería arbitrario tratar de hacer alusión a actuaciones, declaraciones o compromisos del Ejecutivo Federal ante el órgano superior de dirección de dicho Instituto cuando contaba con la representación referida y en un contexto distinto al actual y previo al marco jurídico en vigor, lo que evidencia la falta de motivación y coherencia, así como el ánimo de confundir y pretender llegar a conclusiones equívocas."

Tercer Agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala en el antecedente III que "en la iniciativa que el titular del Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión el seis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, relativa a la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros diversos ordenamientos legales, se contenía en la propuesta correspondiente al artículo 48 del Código Electoral un párrafo 14, que disponía que "20 días antes de la jornada electoral, se suspenderán las campañas de comunicación social en radio y televisión de las acciones especiales de políticas de apoyo social del Gobierno Federal".

"Preceptos violados". Artículos 71, 72 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 48 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". Resulta evidente la voluntad expresa del legislador ordinario, en el sentido de que en el proceso electoral no debe establecerse obligación alguna a las instancias gubernamentales, que las limiten en los términos que se propone en el acuerdo adoptado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, pues precisamente el precepto propuesto en la iniciativa que envió el titular del Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión el seis de noviembre de mil novecientos noventa y seis y que aludía a que "veinte días antes de la jornada electoral se suspenderán las campañas de comunicación social en radio y televisión de las acciones especiales de políticas de apoyo social al gobierno federal", fue eliminado por el propio legislador ordinario en uso de sus facultades y atribuciones. En efecto, el legislador a pesar de conocer la iniciativa del ejecutivo federal, la consideró innecesaria o inconveniente, por lo que intentar al través del Consejo General, emitir una disposición de la misma naturaleza, implicaría no solamente un exceso de autoridad, sino suplantar la propia voluntad del legislador ordinario, es decir, expresamente ir en contra de la voluntad del poder legislativo y, por lo tanto, violentar el sistema de competencia constitucional, actuando de manera exorbitante en su ámbito de atribución.

Cuarto Agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala en el considerando 3 "Que en términos de lo dispuesto por el artículo 2 del código de la materia, para el desempeño de sus funciones, las autoridades electorales establecidas por la constitución y el propio código, contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales.

"Preceptos violados". Artículos 41 fracción III, y 102, apartado B) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2 y 68 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 32 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

"Conceptos del agravio" En cuanto al apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales, éstas deben otorgarlo pero en los términos del artículo 2 del COFIPE sólo "para el desempeño de las funciones de las autoridades electorales establecidas por la Constitución y el propio código", luego entonces, no sería jurídicamente procedente que otorguen el apoyo y colaboración dichas autoridades al IFE para cuestiones que no le competen legalmente y en las cuales no está autorizado jurídicamente el Consejo General, por carecer de atribución expresa por violentar flagrantemente la letra y espíritu de la propia ley.

Cabe abundar que el depositario de la autoridad electoral, que es el IFE, solamente es responsable del ejercicio de la función electoral de organizar las elecciones, de nada más, en los términos del artículo 68 del COFIPE, por lo tanto, no se puede arrogar atribuciones, ni pretender inhibir a otra autoridad para que deje de ejercerlas, con lo cual, al hacerlo, su actitud exorbitante vulnera el sistema jurídico mexicano y en particular los principios constitucionales de seguridad jurídica, autoridad competente y legalidad electoral."

Quinto agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala en el considerando 5 que "...Por lo que resulta conveniente que el Consejo General, con el propósito de crear un mejor ambiente pre-electoral y abrir espacios más amplios de reflexión a los ciudadanos para el cumplimiento de sus obligaciones electorales, exhorte a los gobiernos federal, estatales y municipales para que durante los treinta días previos a las elecciones y el propio día de la jornada electoral se suspenda..."

"Preceptos violados". Artículos 6, 7 y 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 69 párrafo 1, incisos a), b), f) y g) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". Se debe tener presente que con la pretendida acción contenida en el acuerdo se vulnerarían directa y flagrantemente los fines del Instituto, en particular se vulneran las disposiciones establecidas en el artículo 69 párrafo 1 incisos a), b), f) y g) del COFIPE, que en forma contradictoria y equívoca se cita en el documento que se impugna.

En efecto, nada más alejado del desarrollo de la vida democrática que un órgano electoral pretenda arrogarse atribuciones que no tiene y pretender además que otras autoridades sean inducidas y con ello se constriñan a su voluntad en materias ajenas a la ley por la que se rigen.

En nada se fortalece el régimen de partidos políticos, generando por autoridad incompetente, normas que fueron desechadas por el legislador en la propia ley que rige la actividad de los partidos políticos.

No se puede velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, inhibiendo a las instancias de gobierno a que realicen sus actividades, bajo su responsabilidad y ámbito de competencia, dado que para garantizar la autenticidad y efectividad del sufragio, el sistema jurídico mexicano creó un sistema electoral que se rige por instituciones de las más avanzadas en el mundo y no es válido señalar que se sumen a dichas instituciones legales, otras como las que se proponen, que pretenden impedir a otras autoridades, o más bien a todas las demás autoridades, que cumplan con sus responsabilidades de informar de sus programas a la sociedad, limitándose las libertades de expresión y de prensa de los medios de comunicación masiva y otros particulares, cuando ejerzan dicho derecho humano para dar a conocer algunas actividades de los organismos del poder público que sean de interés general. En caso contrario, de aceptar la excitativa, el Estado estaría incumplido con la obligación constitucional de garantizar el derecho a la información, así como de respetar el de petición.

Si se estima que con dichos actos de difusión pública sobre la realización de programas gubernamentales de asistencia social se está incurriendo en alguna conducta que constituya alguna falta administrativa, causal de nulidad o delito, se debe acudir a la vía procedimental correspondiente (faltas administrativas contempladas en el propio COFIPE o en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, entre otros de distintos ordenamientos), y respetar el sistema de distribución de competencias (Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo; Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; Procuraduría General de la República Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales-; Junta General Ejecutiva, en Materia de Instrucción de Procedimientos Administrativos, y Consejo General del IFE, en Materia de Aplicación de Sanciones Administrativas, en su caso; entre otros).

Resulta absurdo argüir que inhibiendo el accionar gubernamental y vulnerando el ámbito de competencia de las demás autoridades, se lleva a cabo la promoción del voto y también que se coadyuva a la difusión de la cultura política, al tratar de impedir que la sociedad conozca de las acciones que realizan las instancias gubernamentales, salvo que estuviese facultado para ello y teniendo relación directa con el proceso electoral."

Sexto agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala en el considerando 6 que "...se inscribe, además de las facultades expresas señaladas en el espíritu del legislador, incorporado a la ley electoral y de las propias responsabilidades del Consejo General..."

"Preceptos violados". Artículos 14, 16, 41 fracción III, 71, 72 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3 párrafo 2, 73 y 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". En ninguna disposición del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se señala facultad expresa alguna que autorice al Consejo General a exhortar, y el propio código inscribe un sistema competencial expreso, sistemático y funcional que no admite jurídicamente vaguedades como la que inscribe el acuerdo, y en lo específico resulta absurdo argüir al espíritu de la ley, excluyendo una excitativa eliminada por el legislador. Además, se debe tener presente que, con este tipo de resoluciones claramente ilegales, también se vulneran los principios de independencia, imparcialidad y objetividad que ordena específicamente el artículo 73 del ordenamiento anteriormente citado.

En efecto, la postura de algunas fuerzas políticas en el sentido de que debió haber quedado plasmado en el COFIPE la disposición que ahora pretende hacerse valer por un acuerdo del Consejo General del IFE, genera colocar al propio Consejo General en un actitud de parcialidad, subjetividad y dependencia con toda claridad, toda vez que no puede actuar por la postura o intereses parciales de quienes intentan supeditar a las demás autoridades a la voluntad específica de sus intereses que rechazó expresamente el legislador contemplar en la ley y, por otra parte, carece dicha actitud de objetividad, toda vez que la actitud que se deriva del citado acuerdo, presume que habría arbitrariedad en favor de alguna o algunas fuerzas políticas en cargos gubernamentales, lo cual no le corresponde presumir a la autoridad electoral, misma que no debe ser subjetiva ni prejuzgar respecto de otras instancias ajenas al proceso electoral, como son las autoridades federal, estatales y municipales, salvo que tuviera una facultad expresa que hacer valer, cuestión que no existe ni ocurre en la especie.

Por lo que se refiere al principio constitucional de legalidad electoral, nada más alejado del señalado principio que la actitud que pretende adoptar el Consejo General del IFE, toda vez que es muy claro que una autoridad solamente pueda hacer aquello para lo que está expresamente facultado, con lo cual cumplimenta el principio de legalidad electoral. En el caso que nos ocupa como se ha explicado, el Consejo General vulnera el citado principio toda vez que ni del artículo 82 ni de ningún otro artículo del COFIPE, surge la atribución que se trata de arrogar."

Séptimo agravio.

"Fuente del agravio". Fundamentación del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala que "...y en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 82, párrafo 1, inciso z),..."

"Preceptos violados". Artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos de agravio". En este sentido, se debe abundar que llama formidablemente la atención que el único artículo que se cite y supuestamente le confiere atribuciones al Consejo General sea el artículo 82, párrafo 1, inciso z), el cual, como se puede apreciar de la simple lectura, implica una atribución implícita la cual, es de explorado derecho, que para que pudiera servir de fundamentación tendría que contar con una facultad expresa y establecida en el propio orden jurídico que desarrolla, dicha facultad expresa en el sentido que pretende el citado acuerdo simple y sencillamente ni se cita, ni existe en el Código que nos ocupa, como se desprende de la lectura del propio acuerdo, de la ley y del sano juicio."

Octavo agravio.

"Fuente del agravio". Numeral primero del acuerdo en comento. Al respecto la responsable señala que en el acuerdo primero "Se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria o de pública utilidad para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos durante los treinta días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral".

"Preceptos violados". Artículos 16, 41 fracción III, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

"Conceptos del agravio". En cuanto al término "exhorta", cabe destacar que las autoridades en el sistema jurídico mexicano, incluyendo las electorales como el Consejo General, no se despojan de su carácter de autoridades por utilizar términos de esta naturaleza y en todos sus actos solamente pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, por lo tanto, para poder exhortar a autoridades como se pretende, se requiere estar expresamente facultado para realizar dicha exhortación, cuestión evidente que no ocurre en la especie y por lo que es improcedente ni siquiera su mención y mucho menos argumentar, lo que evidencia con lujo de obviedad, la arbitrariedad que se comete con el acuerdo.

Cabe destacar que cuando se exhorta, se invita a realizar o a inhibir cierta conducta, lo cual es un accionar que implica responder por dicho acto, y solamente es factible jurídicamente para una autoridad si se está autorizado para realizar dicha exhortación. Más aún, cuando no está prevista la atribución en la ley de la materia como es el caso, el término exhortar resulta ambiguo, ya que depende de la voluntad de cada autoridad el acatar o no el suspender la difusión y publicidad, lo cual evidentemente violenta el principio de certeza jurídica que están obligados a observar las autoridades electorales.

En efecto, las autoridades que no acaten la excitativa aun cuando sea legítimo no acatarla, se le sometería al arbitrio y opinión pública, injusta, incorrecta e ilegalmente, lo cual generaría efectos en el proceso electoral y vulnera la objetividad e imparcialidad con que debió conducirse el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

En el caso que nos ocupa, es importante subrayar y como se ha indicado con antelación, que resulta evidente que ni del artículo 82 ni de ninguna otra disposición del COFIPE, se deriva atribución alguna que faculte al Consejo General a exhortar a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan toda actividad de difusión o publicidad durante los treinta días previos a la elección y el día de la jornada electoral.

Se debe abundar en el sentido de que, dicho exceso de autoridad además de que infringe el principio constitucional de legalidad electoral con el que deben conducirse las autoridades en el sistema jurídico mexicano, genera incertidumbre y pérdida de objetividad, toda vez que, al actuar en dichos términos, el Consejo General, se está dirigiendo a otras autoridades para que dejen de realizar actividades que, de acuerdo a su competencia pudieran y debieran realizar, de tal forma que los destinatarios de las disposiciones estarían dependiendo para ejercer su ámbito jurídico de actuación de una autoridad electoral, la cual no es responsable de ámbitos de comunicación social, salvo de aquellos que son materia electoral para la cual está autorizada, y por otra parte, pretender inhibir a otras autoridades respecto de dicha materia, vulnera los propios ámbitos de la autoridad de que se trate, de tal forma que el Consejo General se pretendería arrogar atribuciones de autoridad o de cualquier otro ámbito, lo cual implica que se autoproclama el carácter de un supremo poder en contravención al orden jurídico nacional.

Es muy importante tener presente que los principios que rigen las actividades del Instituto Federal Electoral se ubican en la ley de la materia y es obligación de las autoridades electorales regirse por la citada ley.

En este sentido, con el acuerdo adoptado se debe insistir en que el Consejo General viola el principio de certeza, toda vez que genera incertidumbre que una autoridad electoral se dirija a otras autoridades para inhibir su accionar, toda vez que con ello, si una actividad de cualquier autoridad fuera válida, se le está inhibiendo para que deje de realizar sus actividades, lo cual vulnera el estado de derecho y particularmente el principio de certeza que se traduce y se desdobla en los principios constitucionales de autoridad competente y de legalidad electoral. Con lo cual queda perfectamente acreditado que el acuerdo del Consejo General es evidentemente ilegal, constituyendo un exceso en las atribuciones de dicho órgano, y vulnerando los principios que rigen la legislación electoral y particularmente careciendo de fundamentación y motivación, amén de la falta de competencia para ser emitido.

Cabe destacar que el acuerdo genera efectos en el proceso electoral y si con la inhibición algunas autoridades no lo acatan y otras sí, se evidencia desconcierto, ambigüedad y arbitrariedad, todo lo cual violenta la certidumbre y certeza que deben observar las autoridades electorales.

Además, la falta de objetividad e imparcialidad queda de manifiesto, toda vez que con el acuerdo se prejuzga que las autoridades, al difundir su acción, vulnerarían el proceso electoral y al solo exhortar provocan que cada una decida sin parámetro legal los extremos de su comunicación a la sociedad, por lo que el Consejo General, al haber prejuzgado, habrá actuado y provocado ambigüedad, parcialidad y subjetividad.

Es de mencionarse que de acuerdo con lo prescrito en el artículo 102, apartado B), de la Constitución General, fuera de los organismos jurisdiccionales, el único órgano que puede realizar recomendaciones que guardan cierta semejanza con las amonestaciones y apercibimientos, son los organismos de protección de los derechos humanos, por lo que, si en el texto de la Constitución Federal y del propio COFIPE, no se reconoce dicha atribución al Consejo General, resulta que sería violatorio de los principios de constitucionalidad, legalidad electoral, certeza, seguridad jurídica y objetividad, el hecho de que este último pretenda realizar la multicitada exhortación.

Contrariamente a lo establecido en los artículos 41 fracción III, y 102 de nuestra Carta Magna, así como 32 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Aunado a lo anterior, respecto del contenido del punto primero del acuerdo, se debe tener presente lo siguiente:

a) Las únicas campañas en las que tienen competencia las autoridades electorales, como lo es el Consejo General del Instituto Federal Electoral, son las que prevé el COFIPE y ninguna otra gubernamental, salvo que esté prevista en el propio código.

b) La inhibición que desde luego es ilegal, es respecto de programas y acciones gubernamentales cuya difusión no es necesaria, y tal alusión es ambigua y subjetiva y su calificación en cuanto a que no sea necesaria, genera por ello incertidumbre e irrumpe ilegalmente en el ámbito de responsabilidad de autoridades ajenas a lo electoral en esferas que de acuerdo a la ley no compete al Instituto Federal Electoral.

c) El término de pública utilidad genera confusión con instituciones jurídicas reguladas por materias, legislación y bienes jurídicamente protegidos ajenos al Instituto Federal Electoral.

d) Vincular genéricamente, sin precisión y coherencia la eficaz instrumentación o los objetivos de los programas gubernamentales con la materia electoral, particularmente con los treinta días previos a la elección y el día de la jornada electoral, resulta arbitrario e irresponsable, por la confusión que pudiera generar y carece con lujo de obviedad de fundamentación y motivación.

Finalmente, es de mencionarse que todo lo expuesto en el presente escrito ocasiona agravio en contra de todos los partidos políticos, incluyendo al instituto político que represento, y vulnera los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en nuestro perjuicio y del proceso electoral, al excederse el Consejo General en sus atribuciones y generar ilegalidad electoral e inseguridad en evidente violación a la Constitución y la legislación ordinaria."

CUARTO.- Antes de proceder al análisis de los agravios vertidos por el partido actor, se hace necesario entrar al análisis de las causas de improcedencia hechas valer por la autoridad responsable en su informe circunstanciado, por tratarse de cuestiones referentes a presupuestos necesarios para que esta sala pueda examinar el fondo del asunto.

En primer lugar, se aduce la actualización de la causa de improcedencia prevista en el inciso b) del párrafo 1 del artículo 10 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, consistente en que el acto impugnado no afecta el interés jurídico del partido actor.

Se argumenta, al efecto, que el acto impugnado, consistente en el acuerdo que realiza una exhortación  a los gobiernos federal, estatales y municipales, para que treinta días antes al de la elección y durante la jornada electoral, suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, no afecta al interés jurídico del actor, porque está dirigido a las autoridades mencionadas, de modo que no obliga al impugnante a hacer o dejar de hacer una determinada actividad que implique una transgresión a sus derechos como partido político, requisito indispensable para que pudiera interponer el medio de impugnación.

Es inatendible la causa de improcedencia referida, en atención a que el actor sí tiene interés jurídico para impugnar el acuerdo combatido, como se verá a continuación.

Conforme a una interpretación sistemática de la legislación y de los principios rectores de la materia electoral federal, los partidos políticos nacionales tienen interés legítimo para hacer valer los medios de impugnación jurisdiccionales legalmente procedentes, contra actos emitidos en la etapa de preparación del proceso electoral, como es el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, mediante el cual dirige una exhortación a los gobiernos federal, estatales y municipales del país, para que treinta días antes de la elección y durante la jornada electoral, suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, cuando tales actos pudieran tener alguna influencia en la jornada electoral y en los resultados comiciales. Por una parte, porque dichas personas morales no sólo actúan como titulares de su acervo jurídico propio, sino como entidades de interés público con el objeto de preservar las prerrogativas de la ciudadanía, de manera que las acciones que deducen no son puramente individuales, sino que gozan, en buena medida, de las características reconocidas a las llamadas acciones de interés público o colectivas, dentro de las cuales se suelen ubicar las acciones de clase o de grupo, que existen en otros países y que se comienzan a dar en México, o las dirigidas a tutelar los derechos difusos de las comunidades indeterminadas y amorfas, acciones que se ejercen en favor de todos los integrantes de cierto grupo, clase o sociedad, que tienen en común cierta situación jurídica o estatus, sobre el que recaen los actos impugnados; por otra parte, porque los actos de autoridad como el que se precisó, sí causan una molestia que tiene relación con el acervo sustantivo de los partidos políticos, ya que dentro de los medios y fines políticos de estas entidades, que se encuentran protegidos jurídicamente, está el de buscar el favorecimiento del voto de los ciudadanos, y la experiencia a que se refiere el párrafo 1 del artículo 16 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, demuestra, de manera indudable, que la orientación de la tendencia e intención del sufragio puede variar, motivada por la fuerza social e individual de cualquier factor de la vida jurídica, política o económica, y hasta de la naturaleza, si las personas las llegan a asociar con las circunstancias que rodean a un partido político o a sus candidatos. Cuestión diferente es que la molestia sea fundada en derecho o no, lo que no determina la existencia o inexistencia de interés jurídico, sino la desestimación o acogimiento del medio de impugnación en cuanto al fondo.

En efecto, el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone expresamente, en su fracción I, que los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir en la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; asimismo les da intervención directa en la organización de las elecciones federales, como participar en la integración del Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo encargado de dicha función estatal; y destaca especialmente la función de vigilancia de los partidos, al disponer, que los órganos de vigilancia del Instituto Federal Electoral se deben integrar mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales; inclusive, para la designación a los consejeros del Poder Legislativo se concede la proposición a los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras.

El artículo 36, párrafo I, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, determina como derecho de los partidos políticos nacionales, el de participar en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral, con lo cual reitera el mandato constitucional.

Por su parte, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, confiere legitimación preponderante a los partidos políticos nacionales, para hacer valer los medios de impugnación, mismos que tienen por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y de legalidad, como se puede ver en los artículos 13, párrafo I, inciso a) (reglas generales); 35, párrafos 2 y 3 (recurso de revisión); 45, párrafo 1, incisos a) y b) fracción I (recurso de apelación); 54, párrafo 1, inciso a) (juicio de inconformidad); 65, párrafo 1 (recurso de reconsideración); y 88, párrafo 1 (juicio de revisión constitucional).

De todo lo anterior se desprende, la importancia que se confiere a los partidos políticos en la organización, preparación y vigilancia de los comicios, destacadamente en esta última, y que en concordancia con las funciones encomendadas, se le confiere legitimación para concurrir ante el Tribunal Electoral mediante la promoción de los medios de impugnación, con el claro objeto de que se respete la constitucionalidad y legalidad de los diversos actos de la autoridad electoral, a fin de que cada etapa del proceso comicial se vaya depurando, al mismo tiempo quede firme, como base de la etapa siguiente; esto revela que se les confía la defensa de intereses que remontan a los particulares que tienen como personas morales y comprenden así también a los intereses de la colectividad ciudadana; y aunque para interponer el presente medio de impugnación, el artículo 40, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, exige que se tenga interés jurídico, no determina que éste sea individual y relacionado necesariamente con un derecho subjetivo, por lo que se debe admitir cuando se tiene un interés común de la colectividad de ciudadanos, interés del que también participa.

Si no se admitiera esta posición, podría ocurrir si un acto correspondiente a la etapa de preparación del proceso no afectara de inmediato un interés particular de algún partido político, pero se tradujera en afectación en una etapa posterior, tal hecho traería como consecuencia un estado total de indefensión, en razón de que, cuando surgió el acto lesivo se estimaría que no existía interés para impugnarlo, y cuando se actualizara ese interés particular, ya habría quedado firme la etapa de preparación.

Lo expresado tiene sustento en los principios de definitividad y legalidad, que entre otros, son rectores del proceso electoral, de conformidad con las fracciones III primer párrafo, y IV, del artículo 41 constitucional.

De acuerdo con la naturaleza especial del proceso electoral, el mismo no es susceptible de reponerse o anularse, como sucede con los procesos jurisdiccionales, si se advirtiera que hubo una violación sustancial durante el mismo, que influyera en el resultado final, pues conforme al precepto constitucional citado, así como a los artículos 3, párrafo I, inciso b), y 72 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cada acto y etapa del proceso electoral adquiere definitividad, ya sea por el hecho de no impugnarse a través de los medios legales, o mediante pronunciamiento de la autoridad que conozca de esos medios que al respecto se hagan valer.

En ese contexto, si el actor no impugnara el acuerdo que señala en su recurso, tal impugnación no podría hacerla valer en otra etapa del proceso electoral, ni al final del mismo, pues como ya se determinó, aquel acto que no es impugnado oportunamente, se considera definitivo, y por lo tanto, inatacable.

Incluso, de considerarse que los efectos del susodicho acuerdo influyeran en el resultado final del proceso electoral, quien se viera afectado por ese resultado, también estaría imposibilitado para impugnarlo, por las razones anteriormente apuntadas.

Por lo que se refiere al principio de legalidad, éste implica que todos los actos de los organismos y funcionarios electorales deberán ser pronunciados con apego a las disposiciones normativas legales y constitucionales respectivas.

Es fundamental que se respete lo anterior, debido a que como ya se indicó con antelación, todos los actos y etapas electorales adquieren la calidad de definitivos e inatacables, de tal modo que, de estimar que un acto afectatorio o de molestia no cumple con el principio de legalidad, esa alegación debe efectuarse a través del medio de impugnación respectivo que en su contra se haga valer en forma oportuna, porque de no hacerlo, aun cuando efectivamente se advirtiera que es ilegal el acto, éste se consideraría válido y definitivo, y por ende no podría analizarse la ilegalidad en lo futuro, a pesar de que influyera en el resultado final del proceso electoral, dada a la naturaleza de éste.

Todo esto, hace patente que conforme a los principios ya señalados, en la etapa de preparación de las elecciones, los partidos políticos no sólo pueden impugnar actos que afecten su interés particular, sino también cuando lesionan aquel de naturaleza político electoral y de calidad común de la colectividad de ciudadanos, del que es partícipe, porque forma parte de esa colectividad.

La teoría general del proceso reconoce una clasificación de las acciones, en atención al tipo de interés que se busca proteger, en la que distingue: las acciones particulares, ejercidas por las personas para proteger los intereses jurídicos individuales, que corresponde a la concepción tradicional del derecho procesal civil; las acciones públicas, ejercidas por órganos del Estado en nombre de la seguridad pública, como la acción penal; las acciones colectivas, identificadas por algunos como las que ejercen las agrupaciones organizadas jurídicamente, en beneficio de sus miembros, como las agrupaciones de condóminos o los sindicatos, con igual denominación, y llamadas por otros acciones de interés público, e identificadas por éstos, con las acciones de grupo y acciones de clase de otros países, que se dan para la protección de intereses que van más allá del que tienen las partes en controversia, es decir, que al tiempo que buscan la protección de un interés individual, persiguen la tutela del de otras personas que representan, o bien, se dan en beneficio de toda la comunidad de la que participa el individuo actor, por alguna calidad cierta; y las acciones para la tutela de los intereses difusos (confundidas con las anteriores por algunos autores), con las que se procura la protección de intereses de grupos de personas que no tienen organización ni personalidad jurídica propia, sino que se determinan por factores coyunturales o genéricos, por datos frecuentemente accidentales, como son los consumidores, los que manifiestan el interés común del medio ambiente, del patrimonio artístico, cultural, etcétera, en los que la sentencia que dicte el juzgador puede beneficiar o perjudicar a todos los miembros del grupo.

Dentro de estas categorías, las acciones que deducen los partidos políticos ante la jurisdicción electoral, cuando no se refieren exclusivamente a sus particulares intereses como persona jurídica, encuentran mayor similitud con las acciones de interés público (también llamadas colectivas por algunos), y en alguna forma las encaminadas a la tutela de los intereses difusos, ya que a través de ellas se pretende el encauzamiento de los actos electorales por la vía de respeto a la constitucionalidad y legalidad en interés de la comunidad de los ciudadanos, con los que los partidos políticos están estrecha  e indisolublemente unidos, a grado tal que se les ha calificado como intermediarios entre la ciudadanía y la autoridad electoral.

Además, se estima también que los efectos del acuerdo impugnado pudieran causar una molestia al recurrente en el acervo sustantivo del que los partidos políticos son tutelares, y que es objeto de protección jurídica.

La forma en que se puede dar esa molestia, no se refleja en aspectos materiales, sino en otro contenido de su acervo jurídico y político, consistente en la prerrogativa de buscar el sufragio de los ciudadanos.

Esta última parte es de suma importancia para todo partido político, porque a través de ella se le permite cumplir con algunos de sus fines, esto es, que sus candidatos accedan a los puestos de representación para los que se postulan, y al mismo tiempo inciden en otros factores relacionados con dichos partidos, como es, el conservar su registro.

De manera que durante la etapa previa a la jornada electoral, los partidos tienen especial interés en capturar la simpatía del electorado, a efecto de que se traduzca en votos a su favor durante la realización de la jornada electoral, lo que también conlleva a procurar a que ningún acto, especialmente de una autoridad, empañe su imagen o la de sus candidatos, pues ello repercutiría necesariamente en el ánimo del electorado, y podría influir en la disminución de los votos que recibiera. 

En tales condiciones, la existencia de un acto que pueda poner en peligro la tendencia e intención del voto de los ciudadanos, incide en los intereses legítimos del partido político.

En efecto, la exhortación que se realiza a las autoridades federal, estatales y municipales, de que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los treinta días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral, pudiera influir en el ánimo del electorado sobre la imagen de los partidos políticos o de sus candidatos, y por tanto, en la tendencia del voto de los ciudadanos, debido a que la atención o rechazo de la exhortación impugnada, puede ser un factor que pese en el criterio que se forme de los partidos de los que surgieron los actuales gobernantes, en los momentos en que se está a punto de tomar una decisión.

En el informe circunstanciado se aduce otra causa de improcedencia, prevista también en el artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, consistente en que el acto impugnado se ha consumado de un modo irreparable, debido a que la exhortación ya se realizó públicamente, con la aprobación del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por tanto, afirma la responsable, los efectos del presente medio de impugnación no servirán para "desexhortar" a quienes ya han sido incitados a suspender determinadas campañas publicitarias treinta días antes de la jornada electoral y durante la misma.

Es inatendible la causa de improcedencia, por lo siguiente.

Para que un acto se considere consumado de un modo irreparable, es necesario que exista imposibilidad legal para hacer desaparecer todos los efectos que produce, porque evidentemente éstos no permiten que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la emisión del acto generador.

En efecto, no basta la sola emisión del acto para crear una situación jurídica determinada, sino que es necesario que produzca los efectos respectivos para reflejar lo que con el acto se persigue, de manera que en la medida en que esos efectos sean o no susceptibles de desaparecer, es en la misma medida en que se considera un acto consumado de modo irreparable.

En el caso, es cierto que la exhortación contenida en el acuerdo impugnado ya se ha realizado a diversas autoridades, sin embargo, no por ese hecho debe considerarse como un acto consumado de un modo irreparable, toda vez que los efectos producidos son susceptibles de que desaparezcan, aunque sea parcialmente, a través del medio de impugnación sujeto a estudio, porque bastaría que se estimara infundada la referida exhortación, para que las autoridades no tuvieran que determinar si la atienden o no la atienden, máxime que los efectos de la exhortación dependen de una fecha que aún no llega, de modo que este hecho los hace más vulnerables para su desaparición.

No es óbice a lo anterior, que la autoridad responsable alegue que los efectos del presente recurso no servirán para "desexhortar" a quienes ya han sido incitados con ese acto, porque no significa un impedimento para que desaparezcan los efectos que genere la exhortación en la forma antes apuntada.

QUINTO.  Del análisis de la resolución impugnada, de los agravios esgrimidos por el actor en el escrito recursal y de lo que sostiene la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado, este órgano jurisdiccional estima que los puntos en que se centra la controversia en el presente asunto consisten en determinar si el Consejo General del Instituto Federal Electoral tenía o no facultades expresas o implícitas para emitir dicho acto y si éste se encuentra o no debidamente fundado y motivado, así como también si con la emisión del acuerdo combatido se violaron o no principios rectores que deben regir la función estatal de organizar las elecciones.

Por razón de método, se inicia el estudio de los agravios, a partir de lo argumentado en los marcados como sexto, séptimo y octavo, en los cuales, en lo sustancial, el quejoso sostiene lo siguiente;

a) El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales no contiene disposición alguna en la que se señale facultad expresa del Consejo General para emitir el exhorto combatido.

Dado que las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que están expresamente facultadas y que, ni en el artículo 82 ni en algún otro precepto del código de la materia, se establece tal facultad, entonces se entiende que el acto de exhortación es ilegal y vulnera los principios de legalidad, certeza y objetividad.

b) El Consejo General tampoco cuenta con facultades implícitas para emitir el acuerdo combatido, en virtud de que éstas dependen de las facultades expresas y, al no existir estas últimas, no es aplicable como fundamento del acto impugnado el artículo 82, párrafo 1, inciso z), del código electoral.

c) El acuerdo carece de fundamentación y motivación habida cuenta de que no existen facultades expresas, ni implícitas, para emitirlo, de tal suerte que viola los principios de legalidad, certeza y objetividad.

Al respecto, cabe señalar que el acuerdo impugnado se fundamenta en lo dispuesto en los siguientes artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales: 2; 68; 69, párrafos 1, incisos a), b), f) y g), y 2; 73, y 82, párrafo 1, inciso z).

Asimismo, el considerando marcado con el número seis del citado acuerdo sostiene que el mismo encuentra apoyo no sólo en los antecedentes que en el mismo se señalan y en las facultades expresas mencionados en dicho acuerdo, sino en "el espíritu del legislador incorporado a la ley electoral y de las propias responsabilidades del Consejo General para propiciar, por todos los medios posibles, la creación de mejores condiciones de equidad en la competencia electoral entre todos los actores políticos"

Por su parte, el informe circunstanciado rendido por la autoridad señalada como responsable sostiene que, por el contrario, el Consejo General sí cuenta con la facultad de emitir dicho acto a partir de una interpretación de los artículos 82, párrafo 1, inciso z) -tocante a la atribución del Consejo de "dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este código"-,  en relación con los numerales 4 -que establece que el voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible-, 69 -que señala como fines del Instituto, entre otros, contribuir al desarrollo de la vida democrática; asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los poderes legislativo y ejecutivo de la Unión, y velar por la autenticidad y efectividad del sufragio-,  y  el 73 -que establece que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto-, artículos todos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Adicionalmente, en su informe circunstanciado, la responsable señala que "...Aunque no esté expresamente recogido como principio rector en el artículo 41 de la Constitución, es evidente que también la equidad fue considerada por el espíritu del legislador al contemplarla en las disposiciones en materia electoral, por tanto, el Consejo General tiene la facultad de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones que le confiere el Código Electoral, entre las que destacan, el vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en la materia..." Además, la autoridad responsable expresa que, en su opinión, no cabe la razón al recurrente en virtud de que el acuerdo que impugna no es una disposición de la misma naturaleza que corresponde a una ley, toda vez que estas son normas coactivas que vinculan necesariamente a su cumplimiento, mientras que el acuerdo impugnado contiene una exhortación que no vincula a las autoridades a las que va dirigida tal exhortación.

Son fundados los agravios hechos valer por el actor, por las razones que se exponen a continuación.

Esta Sala Superior estima que le asiste la razón al partido recurrente, en virtud de que una revisión exhaustiva de la normatividad que conforma el orden jurídico electoral federal mexicano revela la inexistencia de una facultad o atribución expresa o implícita conferida al Consejo General, por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para emitir actos jurídicos de exhortación a las autoridades federales, estatales o municipales a efecto de que estas últimas dejen de realizar o difundir campañas publicitarias en determinado tiempo o espacio.

En efecto, es de explorado derecho que las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que la ley las faculta, tal como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia visible en el Apéndice 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Tesis J/100 S.C., página 65, cuyo rubro y texto son los siguientes: "AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite", criterio que resulta orientador en el presente caso.

Sobre el particular, el jurista Gabino Fraga, en su obra Derecho administrativo, 29ª ed., 1990, pág. 99, señala:

El principio de que ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos o autorizados por disposición general anterior tiene en todos los Estados modernos un carácter casi absoluto; pues salvo el caso de facultad discrecional, en ningún otro y por ningún motivo es posible hacer excepción a este principio fundamental. (V. Jurisp. S. C. de J. 1917-1975: Pleno y Salas. Tesis 46, pág. 59.)

En materia electoral, como en otras ramas del derecho, el principio referido es de observancia estricta, máxime que en el artículo primero del código electoral se señala que sus disposiciones son de orden público. Por lo tanto, el Consejo General -como el resto de los órganos electorales- está ceñido por la naturaleza de este régimen jurídico.

Con el objeto de determinar si efectivamente el Consejo General del Instituto Federal Electoral se encontraba facultado o no para emitir el acuerdo combatido, se hace necesario, en primer lugar, analizar el alcance de cada uno de los preceptos invocados por la responsable para fundar el mismo.

En este sentido, como se indicó, el acuerdo objeto de la apelación pretende fundarse en lo dispuesto en los artículos 2º; 68; 69, párrafos 1, incisos a), b), f) y g), y 2; 73, y 82, párrafo 1, inciso z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. 

El artículo 2º dispone que para el desempeño de sus funciones las autoridades electorales contarán con el apoyo y colaboración de las autoridades federales, estatales y municipales.

Conforme al artículo 68, el Instituto Federal Electoral, depositario de la autoridad electoral, es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones.

Los incisos a), b), f) y g) del párrafo 1, del artículo 69, establecen como fines del Instituto: Contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, y llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática. El párrafo 2 de este mismo artículo señala que todas las actividades del Instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

Asimismo, por disposición del artículo 73, el Consejo General es el órgano superior de dirección responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, guíen todas las actividades del Instituto.

Finalmente, el artículo 82, párrafo 1, inciso z), dispone, como atribución del Consejo General, la de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones que dicho artículo enumera, así como las demás señaladas en el propio código.

Al respecto, es necesario advertir que, si bien para entender que se está en presencia de determinada facultad expresa no es requisito indispensable que la misma se encuentre establecida literalmente, ni mucho menos que la respectiva atribución de la autoridad se encuentre prevista conforme a ciertas palabras sacramentales, sí resulta necesario que de manera clara e inequívoca se establezca dicha facultad en favor de la autoridad correspondiente, siendo orientadoras sobre el particular diversas tesis sustentadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 

Pues bien, de la letra de las anteriores disposiciones, así como de su posible interpretación en los términos del artículo 3º, párrafo 2, del propio código electoral, se desprende claramente que ninguna de ellas, como tampoco alguna otra del mismo ordenamiento, le confiere a la autoridad responsable facultad o atribución expresa alguna para emitir exhortaciones como la recurrida.

Una vez que ha quedado claro que la autoridad responsable no cuenta con la facultad o atribución expresa de emitir tal tipo de exhortaciones, tomando en consideración que la autoridad responsable también fundamentó el acto impugnado en la facultad conferida en el artículo 82, párrafo 1, inciso z), el cual contempla, como atribución del Consejo General, la de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones que dicho artículo enumera, así como las demás señaladas en el propio código, procede ahora analizar si efectivamente la responsable cuenta con la pretendida facultad implícita, para lo cual es indispensable identificar la correlativa facultad explícita o principal, respecto de la cual la emisión del exhorto sería la atribución necesaria para que aquella se hiciera efectiva.

Con tal motivo, es importante tener presente lo que el destacado constitucionalista Felipe Tena Ramírez (en su obra Derecho constitucional mexicano, 26ª ed., 1992, pág. 116) sostiene, al referirse a las facultades implícitas (si bien él alude a las otorgadas al Congreso de la Unión, conforme a lo previsto en la fracción XXX del artículo 73 constitucional):

 El otorgamiento de una facultad implícita sólo puede justificarse cuando se reúnen los siguientes requisitos: 1º, la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2º, la relación de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la segunda; 3º, el reconocimiento por el Congreso de la Unión, de la necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita.

 El primer requisito engendra la consecuencia de que la facultad implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal, a la que está subordinada y sin la cual no existiría .

 El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí surge la relación de necesidad entre una y otra.

 El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judicial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables para emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas del Poder legislativo; en cambio, este Poder no sólo otorga a los  otros dos las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo.

A la luz de las anteriores formulaciones, recogidas por la jurisprudencia y doctrina constitucional y administrativa mexicano, si bien es cierto que el Instituto Federal Electoral no forma parte de alguno de los tres poderes constituidos, toda vez que se trata de un organismo público autónomo por disposición de la propia Constitución, esta misma naturaleza jurídica lo hace participar de los principios advertidos por el propio autor y a los que se ha hecho referencia, en cuanto a las características que deben satisfacer las facultades implícitas que eventualmente pretenda ejercer su Consejo General.

A mayor abundamiento, el distinguido tratadista español Eduardo García de Enterría (en su obra publicada junto con Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Cívitas, Madrid, 6ª edición, 1994, p. 436), respecto a las potestades de la administración, sostiene que la atribución respectiva tiene que ser, en primer término, expresa, precisando que "...La exigencia de una explicitud en la atribución legal no es más que una consecuencia del sentido general del principio, que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la administración no puede actuar;  lege silente, la administración carece de poderes, pues no tiene otros que los que la ley le atribuye". 

Al lado de estas facultades expresas, García de Enterría reconoce la existencia de facultades implícitas, mismas que, por excepción, pueden inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo.   En este sentido,  "... la inherencia o la implicación han de deducirse, no de ninguna imagen ideal o abstracta de unos supuestos poderes 'normales', administrativos (imagen que arruinaría la exigencia de la legalidad en su función habilitante), sino de otros poderes expresamente reconocidos por la ley y de la posición jurídica singular que ésta construye, como poderes concomitantes de tales o de tal posición, o, incluso, como filiales o derivados de los mismos (poderes incluidos en otros o derivados). 

Por último, resulta oportuno citar que "... es obvio, sin embargo, que este proceso deductivo, no legitima por sí mismo ninguna interpretación extensiva, y ni siquiera analógica de la legalidad, como atributiva de poderes a la administración;  tal interpretación extensiva o la aplicación están aquí más bien excluidas de principio".

En este orden de ideas, como puede apreciarse de la simple lectura e interpretación de los preceptos legales que la autoridad responsable cita como fundamento en el acto reclamado, como son el 2º; 68; 69, párrafos 1, incisos a), b), f) y g), y 2, y 73 del código de la materia, ninguno de ellos constituye alguna facultad explícita para el Consejo General del Instituto Federal Electoral con la cual se pueda vincular la supuesta facultad implícita de exhortar a las autoridades federales, estatales y municipales a suspender las campañas publicitarias en determinado tiempo y espacio, como se razona a continuación.

Efectivamente, cuando se advierte en los términos del artículo 2º invocado que las autoridades federales, locales y municipales apoyarán a las autoridades electorales federales, dentro del ámbito de su competencia, en el desempeño de sus funciones, debe entenderse que ese apoyo y colaboración está sujeto a las atribuciones específicas, o bien, concretas y determinadas, que legalmente tengan conferidas los distintos órganos del Instituto Federal Electoral. Es decir, este precepto contempla una obligación para las autoridades federales, estatales y municipales, cuya actualización es correlativa y está condicionada al ejercicio de una atribución legal expresamente reconocida en el propio código electoral.

Por ejemplo, conforme a lo dispuesto en los artículos 92, párrafo 1, incisos a), d), f) y g), y 162, del código de la materia, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores tiene como atribución, entre otras, formar el Catálogo General de Electores y el Padrón Electoral, así como revisar y actualizar anualmente este último, en tanto que correlativamente los servidores públicos del Registro Civil deben informar de los fallecimientos de ciudadanos; los jueces que dicten resoluciones que decreten la suspensión o pèrdida de derechos políticos o la declaración de ausencia o muerte de un ciudadano, y la Secretaría de Relaciones Exteriores, en los casos en que expida o cancele cartas de naturalización, expida certificados de nacionalidad o reciba renuncias a la nacionalidad, deben dar aviso a la mencionada Dirección Ejecutiva para mantener permanentemente actualizados el Catálogo General de Electores y el Padrón Electoral.

Como se ve de lo anteriormente expuesto, la obligación para las autoridades federales, estatales y municipales está circunscrita, primero, a la competencia que constitucional y legalmente éstas tuvieren y, segundo, a una atribución expresamente prevista en la Constitución o la ley para el órgano requirente del apoyo y colaboración; de tal manera que la obligación no sería exigible con fundamento en una supuesta atribución implícita porque no existe en el artículo analizado el presupuesto que permitiría su existencia o ejercicio.

En ese mismo sentido, cuando se establece en el mismo artículo 2º que "... para el desempeño de sus funciones las autoridades establecidas por la Constitución y este Código..." no puede entenderse que la referencia a "autoridades" está dirigida única y exclusivamente al Consejo General, sino a los diferentes órganos que integran el Instituto Federal Electoral y que tengan, de acuerdo con sus atribuciones, la necesidad de contar con el apoyo y colaboración de las instancias referidas, siempre y cuando esté en el ámbito de competencia. De aceptar lo contrario a lo que aquí se ha razonado, se llegaría al absurdo, por ejemplo, de admitir que la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, con pretendido fundamento en ese artículo, podría solicitar el apoyo y colaboración a cierto Congreso Local, para el efecto de actualizar el Padrón Electoral.

Por lo que hace a la disposición contenida en el artículo 68 del código de la materia, en términos de que el Instituto Federal Electoral, depositario de la autoridad electoral, es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones, de ahí no cabe desprender atribución expreesa alguna con la cual pudiera vincularse una pretendida facultad implícita. En efecto, debe tenerse presente que, de acuerdo con el artículo 70, párrafo 3, del mismo ordenamiento, dicho organismo "...se regirá para su organización, funcionamiento y control, por las disposiciones constitucionales relativas y las de este Código". Por su parte, el artículo 41, fracción III, primer párrafo,  de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en efecto, establece que "la organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral...", pero, en el párrafo siguiente, el texto constitucional señala que el Instituto "...contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia...; la ley  (fundamentalmente el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos (del Instituto), así como las relaciones de mando entre estos...", precepto que se relaciona con el artículo 72 del código electoral, el cual precisa que los órganos centrales del Instituto son el Consejo General, la Presidencia del Consejo General, la Junta General Ejecutiva y  la Secretaría Ejecutiva.

De lo anterior se infiere que el Instituto está integrado por diversos órganos y que, a través de sus respectivas atribuciones constitucional y legalmente previstas, cumplen, en su conjunto, con la responsabilidad de ejercer la función estatal de organizar las elecciones. Asimismo, se desprende que para el ejercicio de esa función estatal existen diversos órganos entre los que existe una clara distribución legal de competencias. Es evidente, primero, que el artículo 68 invocado en el acto impugnado no consagra facultad explícita alguna en favor del Consejo General con la cual se pudiera vincular la supuesta implícita para emitir exhortos a las autoridades federales, estatales y municipales, en los términos ya aludidos, y segundo, que la función estatal de organizar las elecciones es una responsabilidad compartida por los diversos órganos del Instituto.

Por su parte, el artículo 69, párrafo 1, incisos a), b), f) y g), establece que los fines del Instituto Federal Electoral son, entre otros, contribuir al desarrollo de la vida democrática; preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos; velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, y llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática. De las disposiciones anteriormente señaladas, en relación con las consideraciones que se formulan en el acuerdo ahora impugnado, específicamente en el punto 2, y el informe circunstanciado, en lo que importa, no se puede concluir que la expresión fines equivale a atribuciones.

Tampoco es posible sostener que el diverso término Instituto Federal Electoral equivale solamente a Consejo General, en forma tal que, equivocadamente, se concluya que el Consejo General tiene las precitadas "atribuciones"; por el contrario, el sentido del artículo de referencia consiste en consagrar la teleología que deben perseguir todos y cada uno de los órganos integrantes del Instituto Federal Electoral al ejercer sus atribuciones y es precisamente que, a través de la dinámica de las actividades que entrañan las diversas facultades legalmente asignadas, el Instituto como tal alcanza aquellos fines.

Así, por ejemplo, el fin consistente en velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, está encargado al Instituto y no exclusivamente a alguno de sus órganos, fin que se actualiza mediante las atribuciones expresas conferidas, entre otros, al Consejo General, conforme a lo dispuesto en los artículos 82, párrafo 1, inciso w); 264, párrafos 1 y 2, así como 270, del mismo código, tales como las relativas a la acreditación de observadores y organizaciones de observadores, y la aplicación de sanciones por el incumplimiento de obligaciones en que estos incurran, en esta última hipótesis, con la participación de la Junta General Ejecutiva en la integración de los expedientes para aplicar tales sanciones. De todo lo anterior se colige que, de lo previsto en el artículo 69 en comento, el Consejo General no cuenta con una facultad explícita de la cual pueda derivarse alguna implícita para emitir un acto cuyo contenido corresponda al del acuerdo impugnado.

Adicionalmente, el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece lo siguiente: "El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto". Al igual que se ha señalado en relación con los demás artículos que el Consejo General expresa como fundamentos del acuerdo materia de impugnación, erróneamente se pretende derivar del referido precepto una atribución expresa consistente en vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia electoral, con la cual se pretende vincular la supuesta atribución implícita de exhortar a las autoridades de los diversos ámbitos competenciales de gobierno a suspender campañas publicitarias en materia asistencial, sin que se justifique ni acredite cuál es la disposición constitucional o legal en materia electoral que se quiere aplicar y en qué medida la exhortación a las citadas autoridades es necesaria para hacer efectiva aquella atribución.

Por otra parte, el que el Consejo General cuente con la calidad de ser el órgano superior de dirección del Instituto y la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, no lo autoriza a que, a partir de una apreciación extensiva de esa responsabilidad, infiera una facultad o atribución implícita que lo conduzca a intentar, por la vía de un exhorto, a conminar a las autoridades federales, estatales y municipales a cumplir con el contenido del acuerdo impugnado. Debe entenderse, más bien, que esa responsabilidad se refiere o va dirigida a la actuación de los órganos del Instituto y a los demás sujetos participantes en la organización de las elecciones, y aún a las personas externas al proceso electoral, pero, en este último caso, siempre y cuando el propio ordenamiento electoral les asigne, como se dejó asentado líneas arriba, una obligación correlativa, la que en la especie, desde luego, no existe para el caso de las autoridades exhortadas.

Por lo que ve a la responsabilidad del Consejo General, consistente en velar porque los principios rectores que rigen la función estatal de organizar las elecciones guíen todas las actividades del Instituto, es de reiterar el argumento del párrafo precedente por cuanto son precisamente los órganos del Instituto los que son objeto de aquella atribución, incluido, por supuesto, el propio Consejo General; concluyéndose, de nueva cuenta, que el Consejo General carece de la facultad explícita indispensable para ejercer la atribución implícita con base en la cual emitió el exhorto motivo del acuerdo combatido.

En este orden de ideas, queda claro que, ni de la letra de los artículos en los que la responsable fundó el acuerdo impugnado, ni de su interpretación conforme a los criterios autorizados en el código de la materia, como tampoco de la letra e interpretación de alguna otra disposición del propio ordenamiento, es posible arribar a la conclusión de que el Consejo General tiene, entre sus atribuciones expresas, alguna con la cual se pueda vincular la supuesta implícita para exhortar a las autoridades federales, estatales y municipales a suspender las campañas publicitarias en materia asistencial y, por lo tanto, no existe en la ley el presupuesto que validaría el ejercicio de la pretendida atribución implícita.

Ahora bien, aun cuando no se invoca en el acuerdo impugnado, en el informe circunstanciado rendido por la responsable se alude a la fracción III del artículo 41 constitucional como posible fundamento para la emisión del acuerdo ahora combatido, por lo que cabe analizar también su pertinencia.

Toda vez que dicho precepto sólo establece expresamente que "La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral... En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores", es importante destacar que, estrictamente y como se apuntó, el precepto constitucional invocado sólo puntualiza que la organización de las elecciones es una función estatal a cargo del Instituto Federal Electoral, cuyas actividades deben regirse por los referidos principios rectores, pero en ningún momento cabe desprender de la mencionada función estatal una atribución específica para el Consejo General del citado Instituto.

En otros términos, por Instituto Federal Electoral no cabe entender exclusivamente a su Consejo General, ni mucho menos determinada atribución, sino que, conforme al segundo párrafo de dicha fracción del propio artículo 41 constitucional, expresamente se prevé que "El Instituto Federal Electoral... contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia... la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos". En consecuencia, el precepto en comento sólo prescribe que la función estatal de organizar las elecciones se realiza o desempeña por diversos órganos del Instituto Federal Electoral, cuyas atribuciones se establecerán legalmente y al efecto se deberán ajustar a los principios rectores, por lo que del texto constitucional aludido no cabe desprenderse atribución específica alguna para el Consejo General; en realidad, la única atribución prevista constitucionalmente para el Consejo General es la de aprobar, con base en la ley electoral, el Estatuto que regirá las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público (conforme al segundo párrafo de la misma fracción III de ese artículo).

Se estima conveniente apuntar que, en el contexto del lenguaje jurídico, la distinción entre atribución, función, principios y fines consiste en lo siguiente: Por los sujetos a que están vinculadas esas expresiones, puede afirmarse que atribución está referida única y exclusivamente a un órgano cierto que se ubica en la estructura del Instituto Federal Electoral, mismo que tiene como base de su organización la desconcentración; en tanto que los términos función, principios y fines, están relacionados con el organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios; es decir, atribución es a las partes, en tanto que función, fines y principios primordialmente son al todo.

Igualmente, los significados de las expresiones de referencia son, en el caso de atribución, un facultamiento realizado por el órgano competente, como es el caso del constituyente o el legislativo, para que cierta autoridad realice o deje de hacer una actividad de carácter público, mientras que función, según deriva de lo preceptuado en la fracción III del artículo 41 constitucional, corresponde a una responsabilidad estatal que se encomienda a un poder u órgano público, ya sea que este último tenga una naturaleza autónoma o no; a su vez,  principio (rector), como se deduce del propio texto constitucional, en la parte que se ha precisado, sería la base o razón fundamental que debe guiar, normar o regir el ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones federales. Por último, fines son los objetivos, propios, específicos o inmediatos, que se deben pretender producir mediante el ejercicio de una determinada atribución, de acuerdo con la naturaleza de la propia atribución y el tiempo en que se produzca o deba producirse el efecto correspondiente.

Por otra parte, tampoco se estima que la vinculación de la referida fracción III del artículo 41 constitucional con lo previsto en el artículo 73 del código de la materia, mismo que establece como atribución del  Consejo General, según se señaló, la de "velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto", pudiera dar lugar a una supuesta interpretación sistemática que permitiera desprender una atribución expresa distinta con la cual se pudiera vincular la pretendida atribución implícita de exhortar a autoridades federales, estatales y municipales, toda vez que es necesario advertir que del texto del invocado artículo 73 se desprende claramente que los destinatarios de las posibles atribuciones que se ejerzan con base en esa facultad sólo pueden ser los diversos órganos del Instituto, por lo que tampoco cabría derivar de allí el fundamento para exhortar a autoridades federales, estatales y municipales.

Al no prever el primer párrafo de la fracción III del artículo 41 constitucional propiamente una atribución para el Consejo General y al no contemplar el artículo 73 del código electoral a las autoridades federales, estatales y municipales entre los posibles destinatarios de la facultad conferida al Consejo General, persiste la ausencia dentro del orden jurídico electoral federal mexicano de una atribución explícita con la cual se pueda relacionar la implícita que aduce la autoridad responsable para emitir exhortaciones como la impugnada.

Así pues, no se surten los requisitos que se consideran indispensables para sostener que el ejercicio de la facultad implícita encontraba su referente en una facultad expresa previamente plasmada en la ley de la materia, es decir, en la medida en que la primera se halla subordinada a la segunda, respecto de la cual no es autónoma y debe guardar una relación de medio a fin, y ese presupuesto no se actualizó en el caso en estudio, se llega a la conclusión de que falta el fundamento jurídico para emitir el acuerdo impugnado.

Ahora bien, como se mencionó, en el considerando marcado con el número seis del acuerdo impugnado expresamente se establece lo siguiente: "Que la exhortación a que se refiere el presente acuerdo a partir de los antecedentes anteriormente mencionados, se inscribe, además de las facultades expresas señaladas en el espíritu del legislador incorporado a la ley electoral y de las propias responsabilidades del Consejo General para propiciar, por todos los medios posibles, la creación de mejores condiciones de equidad en la competencia electoral entre todos los actores políticos", por lo que cabe analizar si efectivamente el orden jurídico mexicano prevé dicha facultad para el Consejo General, misma que hubiera podido servir de fundamento para emitir el acuerdo impugnado.

Al respecto, los antecedentes citados en el acuerdo impugnado son, en primer lugar, el acuerdo denominado "compromiso por la paz, la justicia y la democracia", suscrito por la dirigencia nacional y los candidatos a la presidencia de la República de ocho de los nueve partidos políticos con registro, suscrito el 27 de enero de 1994; sin embargo, la referencia a dicho acuerdo no pareciera pertinente, toda vez que la responsable no justifica ni acredita que las condiciones del proceso electoral de 1997 sean equivalentes o siquiera similares a las imperantes en enero de 1994.

Otro antecedente que invoca la responsable en el acuerdo combatido es la decisión del Ejecutivo Federal en el sentido de suspender las campañas de comunicación social del gobierno federal en radio y televisión, durante un periodo de 20 días previos a la jornada electoral de 1994; sin embargo, nuevamente no resulta pertinente la invocación del supuesto antecedente bajo estudio, en virtud de que tal y como lo reconoce la responsable en la página siete de su informe circunstanciado, el acuerdo relativo del Ejecutivo Federal no fue emitido previa exhortación del Consejo General sino a petición de los partidos políticos, sin que tampoco se justifique ni acredite que las condiciones del proceso electoral federal de 1997 sean equivalentes o similares a las de 1994.

El Consejo General también señala como antecedente que motiva el acuerdo de mérito, el que "...EN LA INICIATIVA QUE EL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL ENVIO AL CONGRESO DE LA UNION EL 6 DE NOVIEMBRE DE 1996, RELATIVA A LA REFORMA AL CODIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, ENTRE OTROS DIVERSOS ORDENAMIENTOS LEGALES, SE CONTENIA, EN LA PROPUESTA CORRESPONDIENTE AL ARTICULO 48 DEL CODIGO ELECTORAL UN PARRAFO 14, QUE DISPONIA QUE " 20 DIAS ANTES DE LA JORNADA ELECTORAL SE SUSPENDERAN LAS CAMPAÑAS DE COMUNICACION SOCIAL EN RADIO Y TELEVISION DE LAS ACCIONES ESPECIALES DE POLITICAS DE APOYO SOCIAL DEL GOBIERNO FEDERAL". 

En efecto, dicho antecedente es cierto, sin embargo, es necesario establecer que en el inciso VIII) del dictamen de las comisiones   unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, al referirse a las modificaciones al Artículo 1o. -referido al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales-, de la iniciativa Presidencial, estableció la siguiente:

 SEXTA.  A fin de precisar respecto del derecho de los partidos de contratar tiempos de propaganda, en los plazos previstos, y a fin de flexibilizar la disposición contenida en el Artículo 48, se propone suprimir el párrafo 14 planteado en el Decreto que se analiza, para efectuar el recorrimiento necesario que hace que el párrafo 15 propuesto se constituya en 14.

Como  se   aprecia,  el  legislador  manifestó  su  voluntad -independientemente de la claridad o justificación de sus razones para hacerlo- de rechazar que se estableciera como obligación a cargo del Gobierno Federal la de suspender las campañas de comunicación social en radio y televisión de sus acciones especiales relacionadas con políticas de apoyo social, sin que pueda considerarse que, en virtud de que el Consejo General sólo pretende emitir una exhortación y no imponer una obligación a las autoridades federales estatales y municipales, el acuerdo correspondiente pudiera resultar válido, toda vez que, como se ha razonado, lo relevante es que, en su carácter de autoridad, el Consejo General efectivamente contara con las atribuciones para emitir dicho acuerdo.

Al no resultar pertinente antecedente alguno de los invocados por la responsable, en el supuesto, no concedido, de que la misma tuviera la facultad para emitir el exhorto combatido, no hubiera quedado suficientemente motivada la pertinencia para formular el exhorto en el presente proceso electoral, ni mucho menos hubiera quedado motivada la determinación de ampliar de veinte a treinta días el lapso durante el cual debieran suspenderse las campañas publicitarias a que se refiere el exhorto que realizó y cuya impugnación es motivo de la presente sentencia.

Por otra parte, ninguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o del código electoral aplicable le atribuye al Consejo General las referidas responsabilidades de propiciar mejores condiciones de equidad en la competencia electoral, ni mucho menos para emitir el exhorto objeto de la apelación. Ciertamente, del análisis de los preceptos legales invocados en el multicitado acuerdo, como son los artículos 2º; 68; 69, párrafos 1, incisos a), b), f) y g), y 2, y 73 del llamado COFIPE, se desprende que ninguno de ellos confiere expresamente la atribución que alega tener la responsable. Igualmente, tampoco cabe sostener, como lo pretende la propia responsable, que se trata del ejercicio de  una de las atribuciones implícitas que le confiere el artículo 82, párrafo 1, inciso z), del mismo ordenamiento, toda vez que en ningún momento se encuentra justificado ni acreditado que la atribución cuyo fundamento se cuestiona sea necesaria para que el Consejo General haga efectiva alguna de las atribuciones previstas expresamente en las disposiciones invocadas, máxime que en ocasiones tales preceptos ni siquiera contemplan atribuciones del Consejo General sino que, como se explicó, aluden a los fines del Instituto, lo cual ciertamente es diferente y no cabe confundir, en virtud de que aquéllas son sólo medios para alcanzar los fines del Instituto, en tanto que éstos no sólo rigen teleológicamente la actuación del Consejo General sino la de las demás autoridades del IFE.

Al respecto, cabe hacer notar que la autoridad responsable en su informe circunstanciado señala que "...Aunque no esté expresamente recogido como principio rector en el artículo 41 de la Constitución, es evidente que también la equidad fue considerada por el espíritu del legislador al contemplarla en las disposiciones en materia electoral, por tanto, el Consejo General tiene la facultad de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones que le confiere el Código Electoral, entre las que destacan, el vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en la materia..." 

Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene la responsable en su informe circunstanciado, la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política dispone que "La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente en los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado."

Como se aprecia, la equidad a la que se refiere la Constitución debe estar contenida en la ley y, por tanto, dicho precepto constitucional confiere una atribución para el legislador ordinario, fijándole una directriz respecto de las normas que dicte en  relación con los elementos con los que deben contar los partidos políticos, particularmente, en relación con el financiamiento de sus actividades y al uso de los medios de comunicación social. Asimismo, no puede sostenerse que la equidad es uno de los principios rectores de la función estatal de organizar las elecciones federales a que se refiere la fracción III del artículo constitucional en cita, puesto que tales principios constituyen una directriz que el legislador constitucional le señaló al organismo público autónomo que tiene a su cargo la referida función estatal, mientras que, se reitera, las condiciones equitativas a que se refiere la fracción II rigen la actividad del legislador ordinario en lo concerniente a los elementos con los que deben contar los partidos políticos para llevar a cabo sus actividades.

En consecuencia, aun cuando se pudiera llegar a aceptar que el principio de equidad inspira o sirve de justificación para diversas disposiciones constitucionales y legales de naturaleza electoral, debe advertirse que en ningún momento se le confiere al principio de equidad el carácter de rector en la función estatal de organizar las elecciones federales y conforme a dicha fracción II del precepto invocado es la ley la que deberá garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, siendo también la ley la que fijará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, por lo que si se estimase que la materia de la exhortación combatida se ubica precisamente dentro de los temas de la equidad en el financiamiento y publicidad electoral, ello llevaría a la conclusión de que el acuerdo impugnado invade la competencia conferida al legislador y sería evidentemente inconstitucional, toda vez que de conformidad con el multicitado precepto corresponde al legislador fijar tales condiciones equitativas para la competencia electoral y en ningún momento al Consejo General por carecer éste de atribuciones sobre el particular, el cual tampoco podría alterar dichas condiciones equitativas establecidas constitucional y legalmente.

Asimismo, cabe destacar que en ninguno de los preceptos legales en los que la autoridad responsable funda el acuerdo impugnado, ni en ninguno otro, se establece que el Consejo General tiene las responsabilidades de propiciar mejores condiciones de equidad en la competencia electoral entre todos los actores políticos.

Ciertamente, por disposición del inciso z) del párrafo 1 del artículo 82 del código de la materia, el Consejo General tiene la atribución de "dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este Código". Pero es el caso de que ni el citado artículo 82, ni algún otro precepto del referido código, atribuye al Consejo General las responsabilidades de propiciar por todos los medios posibles las mejores condiciones de equidad en la competencia electoral entre todos los actores políticos, por lo que, en consecuencia, no tiene atribuciones expresas ni implícitas para emitir el acuerdo impugnado, mediante el cual se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de los programas y acciones gubernamentales durante los 30 días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral."

Por lo demás, "...las facultades expresas señaladas en el espíritu del legislador incorporado a la ley electoral...", en las que, según se lee en el considerando número 6 del acuerdo impugnado, "se inscribe" tal exhortación, tampoco pueden ser tenidas como fundamento del referido acto, en virtud de que, además de la vaguedad de tal expresión, como lo señala el recurrente, la responsable en ningún momento señaló expresamente cuáles son esas "facultades expresas señaladas en el espíritu del legislador", por lo que dada la vaguedad y oscuridad de tal expresión, este Tribunal está imposibilitado para determinar qué es lo que debe entenderse por tales facultades.

Finalmente, resulta irrelevante la afirmación de la autoridad responsable en su informe circunstanciado, en cuanto a que el acuerdo que se impugna no es una disposición de la misma naturaleza que corresponde a una ley, al estimar que ésta contiene normas coactivas que vinculan necesariamente a su cumplimiento, mientras que el acuerdo combatido contiene una exhortación que no vincula a las autoridades a las que va dirigida tal exhortación, dado que, independientemente de que tal exhortación sea vinculante o no vinculante, al pretender revestirla la responsable como un acto de autoridad, aunque pudiera tratarse de una norma imperfecta, no por ello dejaría de tener un caráter jurídico, cuya debida fundamentación y motivación cabe ser cuestionada por el ahora apelante.

Por las razones expuestas, el acuerdo impugnado deviene en indebidamente fundado y motivado y, por carecer de competencia el Consejo General del Instituto Federal Electoral para emitirlo, tal acuerdo contraviene el sistema de distribución de competencias establecido en el sistema jurídico mexicano entre los diversos órganos del poder público y los de carácter autónomo previstos en la Constitución federal, conculcándose el principio de legalidad electoral constitucionalmente protegido y, en vía de consecuencia, los principios también rectores de certeza y objetividad, razón por la cual se deben declarar fundados los agravios bajo estudio.

Al resultar fundados los agravios analizados en el presente Considerando, se hace innecesario el análisis de los demás agravios que se formulan en el recurso de apelación a estudio, toda vez que su examen en nada variaría el sentido de esta sentencia.

Es aplicable al caso como indicativa para esta Sala Superior, la jurisprudencia número 575 visible en el apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, página 383, que dice: "AGRAVIOS EN LA REVISION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si se revoca la sentencia dictada por el juez de Distrito a quo, fallándose favorablemente a los intereses del recurrente por uno de los capítulos de queja, es innecesario que se analicen los restantes agravios que se hicieron valer en la revisión, pues ello a nada práctico conduciría.".

Por todo lo anteriormente señalado, se considera que debe revocarse el acuerdo impugnado de fecha veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día tres de abril del mismo año, mediante el cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral exhortó a las autoridades federales, estatales y municipales, para que treinta días antes de la elección y durante la jornada electoral, se suspendan las campañas publicitarias de los programas y acciones gubernamentales a los que se refiere el propio acuerdo.

Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se

 R E S U E L V E

PRIMERO. Se desestiman las causas de improcedencia del presente recurso de apelación que fueron invocadas por la autoridad responsable, según se razona en el Considerando Cuarto de esta sentencia.

SEGUNDO. Se declara fundado el recurso de apelación con número de expediente SUP-RAP-009/97, interpuesto por el C. J. Enrique Ibarra Pedroza, en su carácter de representante legítimo del Partido Revolucionario Institucional, en los términos de lo dispuesto en el Considerando Quinto del presente fallo.

TERCERO. En consecuencia, se revoca el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobado en su sesión ordinaria del veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, por el que se exhorta a los gobiernos federal, estatales y municipales, para que 30 días antes al de la elección y durante la jornada electoral, se suspenda la difusión pública sobre la realización de programas gubernamentales de asistencia social.

CUARTO. Notifíquese personalmente al actor en el domicilio ubicado en la Calle de Insurgentes Norte Nº 59, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06359 en esta ciudad y por oficio a la autoridad responsable en el domicilio que señaló en autos, acompañando, en cada caso, copia certificada de esta sentencia; en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, respecto del primer punto resolutivo, por unanimidad de votos de los señores Magistrados que la integran, José Luis de la Peza Muñoz Cano, Leonel Castillo González, quien fue el ponente, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata; por mayoría de votos de los señores Magistrados José Luis de la Peza Muñoz Cano, Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo y José de Jesús Orozco Henríquez, en lo tocante al segundo y tercero puntos resolutivos, contra el voto de los señores Magistrados Leonel Castillo González, Eloy Fuentes Cerda y Mauro Miguel Reyes Zapata, quienes votaron porque se confirme el acuerdo recurrido; como voto particular, expresaron el proyecto de sentencia sometido a discusión por el magistrado ponente, Leonel Castillo González, el cual se anexa al final de esta sentencia. Se encargó de formular el engrose respectivo, el Magistrado José de Jesús Orozco Henríquez.

VOTO PARTICULAR QUE EMITEN CONJUNTAMENTE LOS MAGISTRADOS LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ, ELOY FUENTES CERDA Y MAURO MIGUEL REYES ZAPATA, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTICULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, RESPECTO DE LA RESOLUCIÓN DICTADA POR MAYORÍA DE CUATRO VOTOS EN EL RECURSO DE APELACIÓN SUP-RAP-009/97, EN LA SESIÓN PÚBLICA DE DIECIOCHO DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, EN LA CUAL FUE RECHAZADO PARCIALMENTE EL PROYECTO PRESENTADO POR EL PRIMERO DE LOS MAGISTRADOS CITADOS.

 Con todo respeto a los integrantes de la mayoría, y reiterando el cabal reconocimiento a su profesionalismo, nos permitimos disentir de la decisión tomada respecto del fondo del recurso de apelación SUP-RAP-009/97, por las razones siguientes:

 El problema fundamental que sirve de base a la generalidad de los agravios planteados, se hace consistir en determinar si la resolución impugnada se encuentra enmarcada en el estado de derecho, esto es, si se encuentra sujeta al principio de legalidad electoral consignado en el artículo 41 constitucional, por estar emitido por una autoridad competente, en uso de alguna atribución legal, inclusive dentro del régimen de facultades expresas e implícitas consagrado en nuestro sistema jurídico nacional, y específicamente, en la normatividad rectora del sistema político electoral.

 Al efecto el partido actor argumenta, esencialmente, lo siguiente:

 1. Que al emitir el acuerdo, el Consejo General del Instituto Federal Electoral asume la posición de legislador, contrariando la letra de la ley y el marco del proceso electoral federal.

 2. Que al emitir el acuerdo impugnado, el Consejo General del Instituto Federal Electoral no sólo incurre en un exceso de autoridad, sino que inclusive va en contra de la voluntad del legislador, pues éste eliminó de la iniciativa de reforma legal en materia electoral que le fue enviada por el ejecutivo el seis de noviembre del año próximo pasado, una disposición en términos semejantes.

 3. Que el Consejo General del Instituto Federal Electoral carece de atribución expresa para emitir una exhortación en la forma en que lo hizo, pues en términos del artículo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, las autoridades federales, estatales y municipales sólo están facultadas para auxiliar a las autoridades electorales establecidas constitucional y legalmente, pero para el desempeño de sus funciones.

 4. Que el Instituto Federal Electoral sólo es responsable de la función estatal de organizar las elecciones, pero de nada más, por lo que no se puede arrogar atribuciones que no le corresponden, ni pretender inhibir a otra autoridad para que deje de ejercer las que le corresponden, por lo que con su actuar se vulnera el sistema jurídico mexicano, particularmente los principios de seguridad jurídica, autoridad competente y legalidad electoral.

 5. Que en ninguna disposición del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se establece una facultad expresa que autorice al Consejo General del Instituto Federal Electoral a exhortar, y antes bien, se establece un sistema competencial expreso, sistemático y funcional, que no admite vaguedades como la existente en el acuerdo, y al emitirse resoluciones de ese tipo, claramente ilegales, también se vulneran los principios de independencia, imparcialidad y objetividad.

 6. Que llama la atención que el único artículo citado en relación a las atribuciones del Consejo General del Instituto Federal Electoral sea el 82, párrafo 1, inciso z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que contempla una atribución implícita, por lo que para que pudiera servir de fundamento, debería contar con una facultad expresa establecida en el propio ordenamiento electoral, sin que en el caso exista.

 Son infundados tales argumentos, como se verá a continuación.

 Para empezar, se hace necesario definir el concepto de principio de legalidad, como atributo al que deben sujetarse todos los actos de autoridad.

 Dicho principio consiste, esencialmente, en que ningún órgano estatal puede realizar una actividad que no esté fundada en una disposición general expedida con anterioridad, esto es, que los actos de las autoridades necesariamente deben estar apegados a derecho, pero entendido este último concepto no de manera restrictiva, en un sentido formal, como norma de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el poder constitucionalmente encargado de emitir las leyes, vigente en un tiempo y lugar determinado, sino entendiendo el concepto de manera más amplia, apreciándolo únicamente desde el punto de vista material, esto es, simplemente como norma general, abstracta e impersonal, quedando comprendidos en él, las leyes, su interpretación e integración, los reglamentos, los principios generales del derecho, los acuerdos de observancia general, y específicamente los principios rectores de las actividades estatales de que se trate.

 Dicha concepción del contenido de concepto legalidad, no resulta novedosa, antes bien, goza de una cabal aceptación y de un uso frecuente en el ámbito del derecho administrativo, como puede verse en las citas siguientes.

 Así, se expresa que: "El ordenamiento jurídico es una unidad y opera como tal, como ya hemos intentado precisar, sin perjuicio de que su constitución interna obedezca a un cuidadoso sistema de relaciones y de límites entre las diversas fuentes que lo nutren. Ahora nos interesa justamente estudiar ese juego unitario del ordenamiento, como antes estudiamos analíticamente su composición. Por ello hablaremos del principio de legalidad de la Administración haciendo general el concepto de legalidad, no referido a un tipo de norma específica, sino al ordenamiento entero, a lo que HAURIOU llamaba <<el bloque de la legalidad>> (Leyes, Reglamentos, principios generales, costumbres)." (García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Civitas, Madrid, reimpresión de la 6a. edición, 1994, p. 423).

 Por su parte, al tratar el punto relativo al principio de legalidad, y después de hacer la distinción entre el sentido formal y material del mismo, Gabino Fraga señala: "... dentro del régimen constitucional de los estados contemporáneos basta que la disposición sea materialmente legislativa, para que el acto individual pueda realizarse a su amparo, cualquiera que sea el órgano de donde proviene aquella disposición y siempre, por supuesto, que el órgano tenga competencia para dictar la norma."  (Derecho Administrativo, Porrúa, México, 11a. edición, 1966, p. 99).

 Por otro lado, al desarrollar el tema del principio de legalidad, y dentro de él hacer mención a la llamada teoría de la "positive Bindung", Luis Coscolluela Montaner establece que defiende que la administración sólo puede actuar en base a una norma previa que se lo autorice, y con absoluta vinculación finalista a la ley y al derecho, coincidiendo a ese respecto con la teoría de Hariou, que reconvierte los conceptos de ley y derecho en el de bloque de legalidad, dentro del cual quedan comprendidas las demás fuentes del ordenamiento jurídico, incluidos los principios generales del derecho. (Manual de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 5a. edición, 1994, p. 162).

 Sobre las bases anteriores, debemos entender que el principio de legalidad hace referencia a que los actos de las autoridades tengan apoyo no sólo en la literalidad de las leyes positivas vigentes en un lugar y tiempo determinado, sino también en los demás elementos con que se forma el sistema jurídico rector de la función pública de que se trate, como es en la interpretación e integración de esas leyes, en los reglamentos administrativos, en los acuerdos generales de los organismos facultados para emitirlos, en nuestro derecho, por ejemplo, los emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en los principios generales del derecho, siempre que no contraríen una disposición legal expresa, y en los principios rectores del área de la administración pública de que se trate, como en el caso, en los principios rectores de la función electoral.

 En este punto debe precisarse qué se entiende por facultad expresa, y su diferenciación de la literal, según se ha comprendido en el campo del derecho desde el siglo pasado, pues ya Jacinto Pallares señalaba al respecto: "Yo no creo que expresa y literalmente sean palabras sinónimas, pues la primera significa sólo que existe la intención manifiesta del legislador (Diccionario de la Academia), mientras que la segunda exige que esa intención se consigne en fórmula literal determinada, en palabras propias: la primera es la exclusión de ambigüedad en la voluntad del legislador que puede ser reconocida no sólo por las palabras de un artículo de la ley, sino por el sentido dominante en toda ella, sus motivos y propósitos, mientras que la segunda es la exclusión de la ambigüedad en las palabras." (Vallarta Ignacio L., Cuestiones Constitucionales, Votos que como Presidente de la Suprema Corte de Justicia Dio en los Negocios más Notables Resueltos por este Tribunal de Enero a Diciembre de 1881, Tomo III, Porrúa, México, 1975, p. 200)

 Por tanto, las facultades expresas de las autoridades se pueden advertir de la pura literalidad de las normas, o bien, a través de la interpretación de éstas, mediante el uso de los métodos jurídicos autorizados a ese efecto, o en los principios generales del derecho o específicos del área de que se trate, que estén admitidos en el sistema, los cuales también forman parte de la normatividad.

 Correlativo al concepto de facultad expresa, surge el de facultad implícita, que consiste en aquella que, no obstante no figurar como atribuida a un órgano, por no desprenderse del texto de una norma, de su interpretación o de los principios generales o específicos, se entiende conferida, por ser necesaria para ejercer adecuadamente una facultad expresa.

 La referida teoría de las facultades implícitas está acogida en la legislación electoral, como fácilmente puede advertirse del hecho de que en el inciso z) del párrafo I del artículo 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se consigna como atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, la de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las precisadas con anterioridad en ese mismo precepto, y las demás consignadas en el ordenamiento.

 En las condiciones apuntadas, el problema fundamental en el presente asunto, consiste en determinar si en la normatividad jurídica que rige al sistema electoral federal mexicano, ante la falta de previsión de una atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para acordar la realización de exhortaciones como la impugnada, existe alguna otra atribución expresa que pueda requerir para su cabal ejercicio, de la realización de esos actos, para así entender que el acto encuentra fundamento en una facultad implícita, y que por tanto, al realizarlo, la autoridad se sujetó al principio de legalidad.

 En la especie, se considera que sí existe la facultad expresa con la que se puede relacionar como implícita la de emitir el tipo de exhortaciones como la impugnada.

 La facultad expresa deriva de lo establecido en la fracción III del artículo 41 constitucional que textualmente establece: "III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores."

 A su vez el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dice: "El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto".

 Efectivamente, de los preceptos transcritos se desprende claramente que:

 1. La organización de las elecciones se debe regir por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad; y

 2. El organismo encargado de que la organización de las elecciones se lleve a cabo atendiendo a los principios antes referidos, es el Instituto Federal Electoral.

 3. El Consejo General del Instituto Federal Electoral es el órgano responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, como la relativa a que la organización de las elecciones se lleve a cabo conforme a los principios rectores mencionados.

 La Carta Magna se refiere expresamente al principio de equidad en materia electoral, en la fracción II del propio artículo 41, al establecer que la ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades, y precisa los apartados en que debe darse esa equidad, como son el derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación, las reglas que fije la ley para el financiamiento de los partidos políticos y los gastos de campaña; y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos electorales, por su parte, establece en su artículo 183, párrafo 2, inciso a), el deber de dar trato equitativo a los partidos políticos en el uso de los locales públicos que se conceda gratuitamente; y en ninguna disposición se autoriza un trato inequitativo en fase alguna del proceso electoral o en la aplicación de disposiciones electorales.

 Por tanto, por lo menos para lo relativo al financiamiento y a la publicidad la voluntad del legislador constituyente y ordinario, se encuentra orientada hacia la observancia del principio de equidad, y la materia de la exhortación combatida se relaciona precisamente con tales temas.

 En este punto debe precisarse que atendiendo al concepto de estado de derecho y legalidad que se ha manejado, es posible conocer que los principios rectores de la función estatal de organizar las elecciones quedan comprendidos en él, y que corresponde al Instituto Federal Electoral lo concerniente a su observancia en los procesos electorales, de donde surge su facultad implícita de emitir exhortaciones como la impugnada.

 La Constitución y la ley no precisan el contenido de los principios rectores de la materia electoral, lo que ha motivado la preocupación de diversos estudiosos.

 Así, se acepta que por certeza debe estimarse que la preparación, realización y calificación de las elecciones deben revestir una absoluta certidumbre, generar una situación de absoluta confianza por parte de los actores políticos y sociales que impida que en ella queden vacíos interpretativos y dudas, que en ese sentido, la realización de la actividad electoral deberá ser inclusiva y no exclusiva en cuanto a la supervisión y vigilancia por parte de los contendientes electorales federales, de manera que la interpretación que pueda hacerse de las mismas esté sujeta, en todo caso, a la objetividad de dichos actos.

 Por lo que ve a la legalidad ésta implica, ante todo, la sujeción a las disposiciones que la Constitución, a los tratados internacionales, a las leyes que emanen de la Constitución, y a todas las leyes en general; que los órganos electorales y los partidos políticos deben, en ese sentido, sujetarse a lo que dispongan las normas mencionadas por lo que hace a su conformación y actuación; que del mismo modo, todos los actos de los organismos y funcionarios electorales deberán ser ejercidos siempre dentro de su esfera de competencia y con estricto apego a las disposiciones legales y constitucionales respectivas.

 El principio de independencia debe ser entendido tanto por lo que hace a la no injerencia de los poderes federales o locales en la toma de decisiones de los órganos electorales, como en el sentido de que ningún partido político, grupo social, organización o persona de cualquier tipo puede ejercer sobre los órganos electorales algún tipo de presión que lesione su actuación legal autónoma.

 El principio de imparcialidad debe entenderse en el sentido de que los órganos electorales no deben estar encaminados a favorecer o perjudicar a ninguno de los contendientes políticos en particular, sino a cumplir cabalmente con los principios rectores de la actividad electoral.

 Finalmente, el principio de objetividad implica que todas las apreciaciones y criterios de los organismos electorales deben sujetarse a las circunstancias actuales de los acontecimientos y no a interpretaciones subjetivas ni inducidas de los hechos, o a lo que quisieran que fuera.

 En otra parte se ha indicado que la certeza atiende no sólo a los resultados, sino que implica la realización periódica, permanente y regular de los procesos que permitan la renovación democrática de los poderes legislativo y ejecutivo de la unión; que la imparcialidad, no debe reducirse exclusivamente a la ausencia de inclinaciones predeterminadas o buena intención, que el concepto en este campo debe entenderse también como la voluntad de actuar rectamente, con base en la experiencia, en la capacidad profesional y en el conocimiento sobre lo que se está resolviendo; y que la objetividad vinculada a los otros principios, debe otorgar a los procesos electorales y sus resultados, claridad y aceptación por parte del electorado, evitando situaciones inciertas y de conflicto.

 De los principios rectores de la función estatal de organizar las elecciones, resultan de capital importancia los de certeza, objetividad y equidad.

 Por lo que hace a los dos primeros, como ya se vio, entre otras cosas implican la certidumbre de que la preparación, desarrollo y  realización de las elecciones se lleve a cabo por cauces claros, transparentes, de tal modo que genere plena confianza en la sociedad, para desterrar cualquier situación de duda e incertidumbre y en cuanto a la claridad y transparencia.

 Entendidos de esa manera los principios de certeza y objetividad, y teniendo el Instituto Federal Electoral la atribución de que la organización de las elecciones federales se lleve a cabo con pleno respeto a tales principios, es inconcuso que tiene como facultad implícita la de realizar las actividades necesarias para cumplir adecuadamente con ese cometido, en tanto no estén conferidas a otras autoridades, como es el caso de la averiguación y persecución de los delitos electorales, y con respeto a la esfera de atribuciones de las otras autoridades.

 En la especie, el acuerdo impugnado, en el que se emite una exhortación a los gobiernos federal, estatales y municipales, para que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria o de pública utilidad para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los treinta días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral, tiende a evitar el surgimiento de dudas sobre el cumplimiento de los principios de certeza y objetividad, así como de equidad que deben regir las elecciones, es decir, se pretende que nadie piense que las campañas referidas tienen un objetivo electoral en favor o en contra de cualquier partido político o de sus candidatos, y que se pueda dar pábulo a interpretaciones inconvenientes en detrimento de la convicción sobre la transparencia y credibilidad del proceso electoral.

 Asimismo, se pretende evitar la posible formación de ideas de inequidad entre los partidos contendientes, mediante la imputación de que se puede dar una vinculación entre las campañas publicitarias de ciertas obras gubernamentales, promovidas por éstos, y las campañas políticas de los partidos.

 Ahora bien, establecidas así las circunstancias, y consciente el Instituto Federal Electoral de su carencia de imperio sobre las diversas entidades gubernamentales, en cuanto a las campañas publicitarias que éstos emprenden de su obra, y ante la necesidad de cuidar el mejor cumplimiento de los principios rectores de la función electoral, dentro de los cuales quedan los de certeza, objetividad y equidad, con los alcances a que antes se ha hecho referencia, es que optó por la única vía posible, que era la de pedir el auxilio o la colaboración de los gobiernos federal, estatales y municipales, y de ese modo es que les dirigió una exhortación, esto es, una invitación de colaboración.

 De todo lo anterior se infiere que el Consejo General del Instituto Federal Electoral actuó dentro de los márgenes legales, esto es, dentro de la esfera de sus atribuciones, al emitir el acuerdo impugnado, en el que se contiene la exhortación a los gobiernos federal, estatales y municipales, a que antes se ha hecho referencia, por lo que deben desestimarse los diversos argumentos expuestos al efecto en los agravios cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo.

 Establecido lo anterior, procede entrar al análisis de los restantes argumentos expuestos por el partido actor en sus agravios.

 Son inatendibles las alegaciones contenidas en el primero, tercero y quinto agravios, relativas a que, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, asume la posición del legislador, excediéndose en sus atribuciones, y pasando por encima de la voluntad de aquél, ya que no cuenta con facultades que le permitan la emisión de un acuerdo como el impugnado, es decir, para emitir exhortaciones a los gobiernos federal, estatales y municipales, y por otra parte, porque se establece una disposición que no obstante haber estado propuesta en la iniciativa de reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, fue rechazada expresamente por el legislador, en uso de sus facultades y atribuciones, por considerarla innecesaria o inconveniente, y no obstante esas circunstancias, al emitir el acuerdo la autoridad responsable violenta el sistema de competencia constitucional, excediéndose en sus atribuciones.

 En relación a tales alegaciones, y a algunas otras contenidas en los restantes agravios, cabe hacer una puntualización.

 Por un lado, debe destacarse que tal como el partido actor lo expresa en sus agravios, el seis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el titular del Poder Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a diversos ordenamientos, entre ellos, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en la que en el artículo 48 se incluía el párrafo 14 con el siguiente contenido:

 "14. Veinte días antes de la jornada electoral se suspenderán las campañas de Comunicación Social en radio y televisión de las acciones especiales de políticas de apoyo social del Gobierno Federal".

 Al llegar dicha iniciativa de reformas a la Cámara de Diputados, fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, a efecto de que elaborara el proyecto del dictamen correspondiente. Al emitirse dicho dictamen, se dijo en lo conducente: "A fin de precisar respecto del derecho de los partidos de constatar tiempos de propaganda, en los plazos previstos, y a fin de flexibilizar la disposición contenida en el artículo 48, se propone suprimir el párrafo 14 planteado en el Decreto que se analiza, para efectuar el recorrimiento necesario que hace que el párrafo 15 propuesto se constituya en 14".

 Como se advierte del análisis lógico del texto transcrito, lo único que se rechazó fue la propuesta de establecer en la ley un imperativo (denominado obligación por el recurrente) y esto con el exclusivo objeto de precisar el derecho de los partidos a contratar tiempos de propaganda, en los plazos previstos, y para "flexibilizar la disposición contenida en el artículo 48" pero con esta acción no se manifestó ni se puede deducir proscripción de otros medios diferentes al de un imperativo legal, que no tengan la rigidez de éste ni impliquen imprecisión del derecho de los partidos a contratar tiempos de propaganda, en los plazos previstos; y éste es el caso del acto impugnado, dado que no se trata de la imposición de un deber o de una obligación para los sujetos a que los que se dirige, sino de una invitación que puede ser aceptada o rechazada, es decir, que no tiene la rigidez que emanaría de un imperativo legal, sino mayor flexibilidad, y no afecta en modo alguno el citado derecho de contratación de los partidos políticos.

 Consecuentemente no es verdad la aseveración del recurrente de que con el acuerdo impugnado se suplantó la voluntad del legislador ordinario.

 Son igualmente inatendibles las alegaciones contenidas en el segundo agravio, en las que el partido actor se inconforma con el acto impugnado, porque en los antecedentes del mismo se hace referencia al Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia, tomado durante la etapa de preparación del proceso electoral federal de mil novecientos noventa y cuatro, por los partidos políticos nacionales y sus candidatos a la presidencia de la República, pues señala que es incorrecto que en dicho acuerdo se haya determinado suspender las campañas de comunicación social del gobierno federal por parte del Ejecutivo Federal, porque lo que realmente se determinó suspender fue la difusión de los programas de solidaridad y procampo, además de que el Consejo General del Instituto Federal Electoral se encontraba integrado por un consejero del Poder Ejecutivo, por lo que éste participó en dicho acuerdo.

 Lo inatendible de tales alegaciones deriva de que en ellas se parte de la consideración de que la referencia al acuerdo mencionado está sirviendo de fundamento al acuerdo ahora impugnado, y de que con el mismo, se está pretendiendo apoyar jurídicamente la exhortación y vincular al gobierno a determinado actuar, todo lo cual es erróneo, pues como se puede advertir, y según lo expone la propia actora, la referencia al acuerdo tomado dentro del marco del proceso electoral federal de mil novecientos noventa y cuatro, por las personas a que se ha hecho referencia, se hace en el apartado de antecedentes del acuerdo impugnado en este recurso, no como fundamento, sino para motivarlo,  mediante la demostración de que ya en una ocasión anterior, los partidos políticos estimaron que con la realización de determinadas actividades por parte del gobierno, existe la posibilidad de que se vea afectada la credibilidad y certeza del proceso electoral, es decir, que no era una previsión carente de sustento en las condiciones y en el pensamiento social en nuestro país.

 Por otra parte, también resultan inatendibles los argumentos, en atención a que, como ya se vio, el exhorto emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en modo alguno constriñe de manera imperativa a alguna autoridad a hacer o dejar de hacer una determinada actividad, porque el término exhortar no tiene ese alcance, pues según se dice en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, implica incitar a uno con palabras, razones y ruegos a que haga o deje de hacer alguna cosa, esto es, constituye una invitación de colaboración para el desarrollo del proceso electoral federal, a los gobiernos federal, estatales y municipales, los cuales están en aptitud de analizar la procedencia y factibilidad, y aceptar o rechazar, y de dar a conocer, incluso a la opinión pública, los motivos que se tuvieron para tomar o no la determinación, que si son razonables no tiene porqué ocasionar descrédito alguno.

 Por lo que hace al cuarto concepto de violación, el mismo ya fue desestimado en los términos expuestos al principio de este voto, por referirse a los argumentos de la falta de atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral para emitir el acuerdo impugnado.

 Es inatendible la primera parte del quinto agravio, en la que se insiste en la falta de atribución del Consejo General del Instituto Federal Electoral para emitir exhortaciones como la realizada, y a que se utiliza una disposición rechazada por el legislador, en atención a que tales argumentos ya fueron desestimados, por lo que debe estarse a lo expuesto al efecto.

 Del mismo modo resultan inatendibles las alegaciones relativas a que la autoridad responsable no puede velar por la autenticidad y efectividad del sufragio si se pone a inhibir a las instancias gubernamentales de realizar las actividades que tienen bajo su responsabilidad y ámbito de competencia, como es la de informar a la sociedad de sus programas, limitando de esa manera las libertades de expresión y de prensa que los medios de comunicación masiva tienen para dar a conocer las actividades de interés general de los órganos de gobierno.

 Tales argumentos resultan inatendibles, en atención a que, por un lado, se parte del supuesto de que la autoridad responsable descuida sus funciones, como es la de velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, por realizar actividades diversas a las que tiene encomendadas, en el caso, determinar qué es lo que no pueden hacer las autoridades, pero este supuesto resulta incorrecto, pues como se ya vio, precisamente en ejercicio de la atribución que constitucionalmente tiene encomendada, de organizar las elecciones atendiendo a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, es que realizó la exhortación, pues la misma tiene como fin fortalecer la credibilidad en la transparencia del proceso electoral.

 Por otra parte, los argumentos también resultan inatendibles, en atención a que en los planteamientos se hace referencia a una afectación total a los derechos de entes diversos, como son los medios de comunicación, siendo que no se da dicha afectación, pues basta precisar que el exhorto se dirigió a los gobiernos federal, estatales y municipales, y en modo alguno a los medios de comunicación masiva; que se trata de una simple invitación a colaborar, por lo que si no obliga a los entes a quien va dirigida, mucho menos a los medios de comunicación; y finalmente, porque el contenido del exhorto es muy claro, y lo que se querría suspender, como ya se mencionó, son las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, esto es, las campañas de propaganda de las obras de gobierno promovidas por los propios órganos gubernativos, pero en modo alguno a la información noticiosa que los medios de comunicación llevan a cabo en ejercicio de su derecho a la información, aunque se trate de las obras indicadas.

 Por lo que hace a los restantes argumentos contenidos en el quinto concepto de violación, relativos a que en caso de estimarse que con los actos de difusión pública de la realización de programas gubernamentales de asistencia social, se incurre en alguna conducta que constituya alguna falta administrativa, causal de nulidad o delito, se debe acudir a la vía e instancia correspondiente, los mismos deben desestimarse, toda vez que, por un lado, en ellos se parte de la idea de que la emisión del exhorto tiene como fin la suspensión total de cualquier acto de difusión pública de la realización de programas gubernamentales, argumentos ya desestimados, y de que su emisión se debe a que la autoridad electoral estima que con la realización de los actos de difusión, se incurre en una falta administrativa, en causal de nulidad o en delito, argumento que no encuentra sustento en ninguna parte del acuerdo impugnado, pues en modo alguno se hace referencia a esas circunstancias, y precisamente por eso se ocurrió a la exhortación como instrumento.

 En el sexto concepto de violación se insiste en los argumentos relativos a la falta de facultad expresa en la ley, del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para emitir exhortos, por lo que se considera que con su actuar infringe los principios de independencia, imparcialidad, objetividad y legalidad, rectores de la función estatal electoral, argumentos ya desestimados, pues como quedó establecido, si bien no existe una disposición que a la letra diga que se otorgue al órgano mencionado la facultad de emitir exhortos, dicha facultad sí existe, sólo que de manera implícita, en los términos en que oportunamente quedó expuesto, y es precisamente en cumplimiento a los principios que se dicen infringidos que surge la facultad.

 Igualmente son inatendibles las alegaciones vertidas en el séptimo concepto de violación, en las que el partido actor hace referencia a que el único fundamento que se cita en la resolución es el inciso z) del párrafo 1 del artículo 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual regula las facultades implícitas, que para su actualización necesitan de una expresa, que en el caso no existe. Lo inatendible de dichas alegaciones deriva de que, por un lado, como ya se vio, sí existen unas facultades expresas del Instituto Federal Electoral que llevan implícita la ejecutada en la especie, y por otra parte, porque según se puede apreciar de la simple lectura del acuerdo impugnado, el precepto citado no es el único que se señala como fundamento de la resolución impugnada, sino que también se invocan los siguientes: 2, 68, 69 párrafos 1 incisos a), b), f) y g), y 2, y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

 Finalmente, también debe desestimarse el octavo concepto de violación.

 En primer lugar, debe precisarse que el vocablo exhortar significa, según se precisó con anterioridad, incitar a uno con palabras, razones y ruegos a que haga o deje de hacer algo, esto es, con el exhorto no se impone un determinado actuar, sino que se pretende motivar a la parte a quien se dirige para que motu proprio realice o no una determinada actividad, de donde se deduce la falta de fuerza vinculante del exhorto, y de imperio de quien lo emite sobre la persona a quien va dirigido.

 En el derecho mexicano, es indudable el hecho de que el Instituto Federal Electoral, y concretamente su Consejo General, no está ubicado en una situación de superioridad jerárquica sobre los poderes estatales, pues únicamente es el organismo encargado de la función estatal de organizar las elecciones federales, por lo que sobre ese supuesto, es inconcuso que no pueden simplemente ordenarles hacer o dejar de hacer una determinada actividad, salvo que contara con facultad expresa en ese sentido, que en el caso no la existe.

 Sentado lo anterior, tenemos que resultan inatendibles las alegaciones contenidas en la primera parte del agravio en estudio, en las que se aduce que una autoridad no se despoja de tal carácter por el hecho de que utilice términos como el de exhortar, además de que como las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que están expresamente facultadas, para poder realizar exhortos se necesita estar facultada para ello, que conste en la ley, porque sólo así puede inclusive responder de dicho actuar, lo que en el caso no acontece, y que debido a lo ambiguo del término exhortar, se deja a la voluntad de cada autoridad acatar o no el exhorto, lo que violenta el principio de certeza jurídica.

 Lo inatendible de dichas alegaciones deriva de que no todos los actos de autoridad contienen necesariamente mandamientos imperativos, por lo cual la circunstancia de que el acuerdo que aquí se impugna sea un acto de autoridad no determina su ilegalidad, sino el hecho de que no tuviera atribuciones para su emisión, y como ya quedó determinado  al principio de este voto, aquél órgano sí cuenta con una facultad implícita que le permite emitir una exhortación como la realizada.

 También deben desestimarse los argumentos relativos a que si algunas autoridades que no acataran la exhortación, aunque lo hicieran legítimamente, se les sometería al arbitrio y opinión pública, de manera injusta e ilegal, situación que produce efectos en el proceso electoral y vulnera los principios de objetividad e imparcialidad con que debe conducirse el Consejo General del Instituto Federal Electoral. Dichos argumentos deben desestimarse, en atención a que todos los actos y las omisiones de las autoridades no pueden escapar a la opinión pública, la cual puede reaccionar en cada caso de manera favorable o desfavorable, de acuerdo a los motivos, razones y fundamentos que existan para explicarlos y justificarlos; pero además, lo importante es si el acto impugnado se apega o no a la legalidad, y sólo en la hipótesis de que se encontrara en contravención a este principio, se podría decidir sobre lo correcto o incorrecto de sus consecuencias en este medio de impugnación jurisdiccional, y proveer a revocarlo o modificarlo.

 Del mismo modo resultan inatendibles las alegaciones en las que se insiste en la falta de atribución expresa en la ley, que faculte al Consejo General del Instituto Federal Electoral para emitir el exhorto en los términos en que se hizo, lo que hace que se infrinja el principio de legalidad electoral, y genera incertidumbre y pérdida de objetividad, porque el mencionado Consejo General, excediéndose en sus  atribuciones, se dirige a otras autoridades invadiendo su ámbito propio, en lo relativo a comunicación social, para que dejen de realizar actividades que de acuerdo a su competencia pudieran y debieran realizar, de tal modo que los destinatarios de la exhortación estarían dependiendo para realizar sus obligaciones, de una autoridad electoral que se autoproclama como supremo poder.

 Lo inatendible de tales argumentos deriva de que, por un lado, fundamentalmente se apoyan en los argumentos relativos a que el Consejo General del Instituto Federal Electoral carecía de facultad legal para emitir el exhorto impugnado y que, en consecuencia, se infringió con ese actuar el principio de legalidad, argumentos ya desestimados al principio de este voto; y por otra parte, porque como también ya se mencionó, los efectos de la exhortación en modo alguno vinculan jurídicamente a acatarla a la autoridad a quien se dirigió, sino que sólo tiene los efectos de una invitación a colaborar, que como toda invitación, puede ser o no aceptada, y por otra parte, aun en el supuesto de que se le considerara un grado mínimo de vinculación, su calificación de correcta o incorrecta deriva de su apego o desapego al principio de legalidad.

 De la misma manera deben desestimarse las alegaciones relativas a que con su actuar la autoridad responsable viola el principio de certeza, que comprende también los de autoridad competente y de legalidad, porque genera incertidumbre que una autoridad se dirija a otra para inhibir su actuar, ya que si el actuar es correcto, se estaría infringiendo el estado de derecho. Cabe la desestimación de los alegatos, en atención a que contrariamente a lo considerado, y según se estableció al principio de este voto, el actuar de la responsable al emitir la exhortación no sólo no infringe los principios citados, sino que por el contrario, es en ellos donde encuentra fundamento.

 Se argumenta que el Consejo General del Instituto Federal Electoral provoca ambigüedad, parcialidad y subjetividad al prejuzgar que las autoridades a quienes se dirigió la exhortación, al dar difusión a sus actividades, vulneran el proceso electoral, y que al haberse emitido, se ocasiona que cada autoridad determine libremente los extremos de su comunicación a la sociedad. Tales alegatos derivan inoperantes, en atención a que la autoridad responsable en modo alguno prejuzgó sobre la vulneración concreta al proceso electoral en los términos en que lo expone la actora, sino que sólo considerando la posibilidad de la afectación a la credibilidad y transparencia del proceso, es que consideró necesario emitir la exhortación, y por lo que hace a la circunstancia de que sólo se haya emitido exhortación, ello se debe, como antes ha quedado mencionado, a que esto es lo más que podía hacer el Consejo General al carecer de facultades para dar órdenes a quienes se iba a dirigir.

 Por último, también debe desestimarse el argumento relativo a que, en términos del apartado B) del artículo 102 constitucional, fuera de los órganos  jurisdiccionales, el único órgano que puede realizar recomendaciones que guarden cierta semejanza con las amonestaciones y apercibimientos, son las Comisiones de protección a los derechos humanos, por lo que si ni constitucional ni legalmente se da tal atribución al Consejo General del Instituto Federal Electoral, sería contrario a los principios de constitucionalidad, legalidad, certeza, seguridad jurídica y objetividad, que se pretenda realizar la exhortación.

 Lo inatendible de tales alegatos deriva de que, en principio, se parte de la falta de atribución de la autoridad responsable para emitir el acuerdo impugnado, argumento ya desestimado al principio de este voto; asimismo, porque en ellos también se parte de la consideración errónea y sin fundamento, de que la exhortación realizada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral tiene semejante naturaleza o alcance que las amonestaciones o apercibimientos, esto es, con figuras que constituyen en sí sanciones administrativas, pues como se ha mencionado con anterioridad, la exhortación únicamente tiene el alcance de una invitación a colaborar que puede o no ser aceptada, y en el caso, no se estableció sanción alguna, y finalmente, porque no resulta extraño que las autoridades emitan exhortaciones diversas, según puede corroborarse en los medios de comunicación, como es el caso de las instituciones de seguridad pública, cuando exhortan para que se tomen precauciones para evitar víctimas de delitos; las de las autoridades encargadas de la recaudación de impuestos, en vez de ejercer en todos los casos la facultad económico coactiva; las de las autoridades sanitarias; las de los órganos para el mejoramiento del medio ambiente, etc.

 En atención a todo lo expuesto y fundado, se estima que debe declararse infundado el recurso de apelación promovido por el Partido Revolucionario Institucional, y en consecuencia, confirmarse el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral de veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y siete, por el que se exhorta a las autoridades federales, estatales y municipales, a que suspendan las campañas publicitarias de todos aquellos programas y acciones gubernamentales cuya difusión no sea necesaria, o de pública utilidad, para su eficaz instrumentación o para el logro de sus objetivos, durante los treinta días previos a las elecciones y el día de la jornada electoral.

 MAGISTRADO PRESIDENTE

 LIC. JOSE LUIS DE LA PEZA MUÑOZ CANO

MAGISTRADO               MAGISTRADO

LIC. LEONEL CASTILLO GONZALEZ  LIC. ELOY FUENTES CERDA

MAGISTRADA               MAGISTRADO

LIC. ALFONSINA BERTA NAVARRO             JOSE  FERNANDO

HIDALGO      OJESTO MARTINEZ PORCAYO

MAGISTRADO                MAGISTRADO

JOSE DE JESUS OROZCO              LIC. MAURO MIGUEL REYES

HENRIQUEZ      ZAPATA

 SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

 DR. FLAVIO GALVAN RIVERA